Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05, wydanym ze skargi Z. L. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu w całości.
Wyrok uprawomocnił się w dniu 25 marca 2006 r., natomiast odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności został doręczony organowi w dniu 22 maja 2006 r.
W dniu 26 czerwca 2006 r. Z. L. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z pisemnym wezwaniem do wykonania powyższego wyroku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie wyroku z 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05 skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, mającej na celu spowodowanie wykonania wyroku. Skarga została złożona w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w dniu 31 lipca 2006 r.
W dniu 5 września 2006 r. Z. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie powyższej skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
Pismem z 19 września 2006 r. Sąd przekazał Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej odpis wniosku, wzywając jednocześnie do ustosunkowania się do jego treści w terminie 14 dni. Pismo to zostało doręczone organowi w dniu 22 września 2006 r. Powyższe wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 października 2006 r. sygn. akt II SO/Wa 112/06 wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 2500,00 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
W dniu 26 lutego 2007 r. Z. L. złożył do Sądu wniosek o rozpoznanie jego skargi z dnia 31 lipca 2006 r., na podstawie nadesłanego odpisu skargi.
Zarządzeniem z 8 marca 2007 r. Sąd przesłał Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej odpis wniosku Z. L. z 26 lutego 2007 r. oraz wezwał organ do nadesłania skargi z 31 maja 2006 r., odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych. Powyższe zarządzenie zostało doręczone organowi w dniu 13 marca 2007 r., jednak organ, pomimo prawidłowego doręczenia, nie wykonał go.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 354/07, po rozpoznaniu sprawy Z. L. na niewykonanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05 wydanego w sprawie ze skargi Z. L. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Dopuszczalność skargi na niewykonanie wyroku uzależniona jest od wystąpienia z pisemnym wezwaniem do jego wykonania. Z. L., jak wynika z treści skargi, skierował do Ministra Pracy i Polityki Społecznej stosowne wezwanie 26 czerwca 2006 r. co stanowi spełnienie wymogu zawartego w art. 154 § 1 powołanej ustawy. Według art. 55 § 2 tej ustawy, jeżeli organ nie przekazał skargi sądowi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji organu, pomimo wymierzenia grzywny i wezwania Sądu z 8 marca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na wniosek Z. L. – rozpoznał sprawę na mocy art. 55 § 2 powołanej ustawy.
Treść skargi pozwala przyjąć, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05, mocą którego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanego postanowienia. Twierdzenia skarżącego w tym przedmiocie nie budzą uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z prawdziwym stanem rzeczy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiał również fakt, iż skarga z 31 maja 2006 r., w której Z. L. zarzucił organowi niewykonanie wyroku i wniósł o wymierzenie grzywny, nie wywołała żadnej reakcji ze strony organu, bowiem nie została ona przesłana do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a taki obowiązek wynika z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W takiej sytuacji Sąd uznał skargę za uzasadnioną i wymierzył Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej grzywnę w wysokości 10 000 zł.
Zgodnie z art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywnę za niewykonanie wyroku wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 r. (M.P. z 2007 r. Nr 12, poz. 125) wynagrodzenie to wynosiło 2477,23 zł.
Grzywna za niewykonanie wyroku ma charakter dyscyplinujący. Ustalając jej wysokość, Sąd miał na względzie trwającą do chwili rozstrzygnięcia "bezczynność" Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie wykonania wyroku z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05 oraz brak reakcji na wezwania Sądu do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał, że grzywna w wysokości 10 000 zł stanowić będzie adekwatny i dostateczny środek dyscyplinujący.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 w związku z art. 55 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o wymierzeniu grzywny.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania: art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie tej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny, Sąd bowiem może orzec o wymierzeniu grzywny. W sprawie należało uwzględnić osobę skarżącego, który ma 131 spraw przeciwko Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. Minister nie kwestionuje, że doszło do uchybienia terminu do przekazania skargi, to jednak z uwagi na osobę skarżącego i specyfikę sprawy wydaje się, że wymierzenie grzywny nie było słuszne. Minister wskazał, że nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ponieważ nie posiada przedmiotowych akt sprawy. Akta te znajdują się w Ministerstwie Gospodarki w związku z podziałem Ministerstwa Gospodarki i Pracy na Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, który nastąpił 31 października 2005 r. a więc po dniu wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Z tego względu skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne co do przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Samo przytoczenie przepisu prawa bez wyprowadzenia podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że skarga kasacyjna jako niespełniająca warunków materialnych nie może być uznana za uzasadnioną.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawą wymierzenia grzywny zaskarżonym wyrokiem z 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 354/07 był art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z ustaleniem niewykonania przez Ministra Gospodarki i Pracy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1418/05. Zastosowanie art. 55 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było w związku z nieprzekazaniem przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej skargi na niewykonanie wyroku złożonej na podstawie art. 154 § 1 tej ustawy. Grzywna na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została nałożona na Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 października 2006 r. sygn. akt II SO/Wa 112/06.
Art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania. Wymierzenie grzywny w razie niewykonania wyroku reguluje art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: "Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Grzywna wymierzana na tej podstawie jest instytucją gwarantującą skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, a zatem ma charakter restrykcyjny. Art. 154 § 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia sądowi administracyjnemu oceny wymierzenia grzywny, stanowi bowiem o tym, że grzywnę wymierza a nie, że może wymierzyć, tak jak stanowi o tym art. 55 § 1 tej ustawy. Sądowi pozostawiona jest ocena wysokości grzywny, przepisy prawne stanowią bowiem tylko o maksymalnej wysokości grzywny "wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia".
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.