Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1552/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 363/14 oddalił skargę K.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby więziennej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2010 r. K.K. (dalej także jako skarżący), zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] o zwolnieniu K.K. ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podał, że pismo z dnia 9 lipca 2002 r. zawierające propozycję przeniesienia, nie zostało mu doręczone wobec braku zachowania wymaganych w tym zakresie przepisów. Podniósł również, iż przy zwolnieniu ze służby nie zachowano 6 miesięcznego terminu wynikającego z art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W ocenie skarżącego oznacza to, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 39 i 44 § 2 K.p.a. oraz art. 39 ust. 6 ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto zarzucił, że kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o błędną podstawę prawną, a rozstrzygnięcie jest niezgodne z uzasadnieniem.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie przypomniał okoliczności faktyczne sprawy związane ze zwolnieniem skarżącego ze Służby Więziennej. Następnie podał, że z uwagi na kwestionowane przez skarżącego doręczenia pisma z dnia 9 lipca 2002 r. potwierdzono zawartość niepodjętej, awizowanej przesyłki o nr [...]. Odnosząc się do kwestii doręczenia powyższego pisma odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w orzeczeniach odnoszących się do postępowania związanego ze zwolnieniem skarżącego ze Służby Więziennej (wyroki z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 375/07 oraz z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1235/09) i stwierdził, że przesyłka zwierająca pismo z dnia 9 lipca 2002 r. została doręczona w sposób analogiczny. Została także pozostawiona w placówce pocztowej przez okres nie tylko 7 dni, ale przekraczający 14 dni.

Zdaniem organu nadzorczego, przeprowadzenie dodatkowych dowodów potwierdzających prawidłowość doręczenia zastępczego pozwala uznać doręczenie zastępcze pisma z dnia 9 lipca 2002 r. zawierającego propozycję objęcia wolnych stanowisk niższych od zajmowanego dotychczas przez skarżącego za prawidłowe. Oznacza to, że przepisy art. 39 i 44 K.p.a. nie zostały naruszone.

Organ nadzorczy uznał również, iż w sprawie nie miał i nie mógł mieć zastosowania art. 39 ust. 3 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. Nie wystąpiła likwidacja jednostki organizacyjnej – Centralnego Zarządu Służby Więziennej, nie nastąpiła reorganizacja połączona ze zmniejszeniem obsady etatowej, a przeniesienie do innej jednostki na niższe stanowisko służbowe było możliwe. Wystąpiły natomiast przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 39 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 36 ust. 2 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, a stanowiska równorzędnego do stanowiska Zastępcy Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie było.

W związku z powyższym Minister Sprawiedliwości przyjął, że twierdzenia skarżącego o wydaniu decyzji z dnia 5 sierpnia 2002r. z błędnie powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego przysługujących uprawnień wynikających z art. 39 ust. 6 ww. ustawy, nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy.

W ocenie organu nadzorczego, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty o niezgodności treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanych przepisów prawa. Podstawę zwolnienia stanowiło niewyrażenia zgody na przeniesienie na jedno ze stanowisk kierowniczych zaproponowanych w związku z brakiem możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Podstawy zwolnienia nie stanowiła natomiast reorganizacja kierownictwa Centralnego Zarządu Służby Więziennej.

Konkludując, organ nadzorczy uznał, że sformułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa, nie zasługują na uwzględnienie.

Następnie Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 9 października 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że badany stan faktyczny i prawny decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2002 r., w stosunku do której prowadzono postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, nie potwierdził zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie organ nadzorczy zauważył, iż skarżący bezpośrednio nie zgłasza zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności, których zamknięty katalog został określony w art. 156 § 1 K.p.a.

Organ nadzorczy ponownie stwierdził, że doręczenie pisma zawierającego propozycję objęcia jednego z wolnych stanowisk w sposób określony w art. 44 K.p.a. było prawidłowe. Przepis art. 39 K.p.a. nie znalazł bezpośredniego zastosowania, ponieważ listonosz nie zastał adresata, a przesyłki awizowane nie zostały odebrane. Jednocześnie organ nadzorczy zauważył, że art. 44 § 2 K.p.a., którego naruszenie zarzucono, obowiązuje od dnia 24 sierpnia 2003 r.

Zdaniem organu nadzorczego, skarżący został poinformowany o konsekwencjach faktycznych i prawnych związanych z uruchomieniem postępowania dotyczącego zarówno likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, propozycji objęcia jednego z wolnych stanowisk kierowniczych, brakiem pisemnej zgody w przedmiocie objęcia któregoś z zaproponowanych stanowisk w zakreślonym terminie oraz zwolnieniem ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Z uwagi na to, że skarżący nie zgłaszał pisemnego wystąpienia ze służby, organ nadzorczy zarzut naruszenia art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej uznał za niezrozumiały.

Minister Sprawiedliwości ponownie podał, że w ustalonym stanie faktycznym występowały przesłanki implikujące zastosowanie art. 39 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 36 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Przesłanką zwolnienia skarżącego ze służby było niewyrażenie przez niego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko. Z reorganizacji kierownictwa Centralnego Zarządu Służby Więziennej wynikała likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Likwidacja ta nie stanowiła natomiast podstawy jego zwolnienia ze Służby Więziennej. Zarzuty dotyczące naruszenia 6 miesięcznego terminu określonego w art. 39 ust. 6 ustawy nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji zwalniania w trybie art. 39 ust. 3 pkt 6 omawianej ustawy, który nie miał w sprawie zastosowania.

W ocenie organu nadzorczego, propozycja przeniesienia na niższe stanowisko służbowe została skarżącemu złożona w sposób prawidłowy. Była to konkretna propozycja, na którą jednak nie wyraził on pisemnie zgody w zakreślonym terminie, co zamknęło drogę do jej realizacji. Powody uzasadniające zarówno likwidację dotychczas zajmowanego stanowiska, jak również powody uzasadniające zwolnienie skarżącego ze Służby Więziennej oraz dotyczące tych sytuacji podstawy prawne zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że brak zgody funkcjonariusza Służby Więziennej, któremu zaproponowano przeniesienie na niższe, kierownicze stanowisko służbowe, nie może prowadzić do kilkumiesięcznego zablokowania tego stanowiska, albowiem utrudniałoby to prawidłowe funkcjonowanie Służby Więziennej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., poz. 761 ze zm., dalej jako u.s.w.) mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w., poprzez bezzasadne przypisanie sobie przez organ kompetencji niewynikających z przepisów, a co za tym idzie błędne zastosowanie tego przepisu jako wadliwej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej;
2. - naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie zasad ogólnych, tj. art. 6, 7 i 8 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych, uchybiając zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący odwołując się do treści art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. i art. 36 ust. 2 pkt u.s.w., zauważył, iż definiującym elementem konstytuującym prawną możliwość zastosowania tej przesłanki jest akt "niewyrażenia zgody" przez danego funkcjonariusza. Stwierdził, że nie zajął żadnego stanowiska co do "wyrażenia" lub "niewyrażenia" swej zgody na przeniesienie na niższe stanowisko. Żaden przepis nie ustanawiał po stronie organu kompetencji do wyznaczenia terminu w jakim dany funkcjonariusz ma "wyrazić" lub "nie wyrazić" zgody na przeniesienie na niższe stanowisko.

Tym samym organ – bezprawnie – imputował sobie taką kompetencję, zakreślając skarżącemu termin na zajęcie stanowiska. Podobnie niedopuszczalnym i tym samym nielegalnym jest samowolne ustanawianie przez organ konstrukcji i swoistego domniemania o wyrażeniu przez stronę "oświadczenia woli o nie wyrażeniu zgody". Zdaniem skarżącego, brak złożenia przez niego oświadczenia o niewyrażeniu zgody eliminuje możliwość wydania decyzji w trybie art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w., jak i art. 6, 7 i 8 K.p.a.

W dalszej części swojej argumentacji skarżący zwrócił uwagę, iż nie wiadomo na jakiej podstawie została wyznaczona osoba "do przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazana w postanowieniu z dnia 20 lipca 2010 r., gdyż powołane w tym piśmie przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. takiej podstawy prawnej nie stanowią.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, iż skarżący zgłaszając zarzut naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wykazał istotnego wpływu, jaki na wynik sprawy miałoby mieć ewentualne naruszenie przepisów postępowania.

W zakresie argumentacji związanej z koniecznością uzyskania oświadczenia strony uznał, że interpretacja jaką prezentuje skarżący de facto prowadziłaby do możliwości odwlekania złożenia oświadczenia w tym przedmiocie, do promowania bezczynności i uniemożliwiłoby właściwie, a nierzadko jakiekolwiek działanie Służby Więziennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Skarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 31 marca 2010 r., w którym decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2002 r. zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 39 ust. 6 i art. 39 ust. 3 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej i art. 44 § 2 K.pa.

Minister Sprawiedliwości odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 r. w sprawie zwolnienia skarżącego z dniem 31 sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe uznając, że decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza podanych przez skarżącego przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tę ocenę podzielił.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie zwolnienia skarżącego ze Służby Więziennej, z uwagi na zaistniałe okoliczności faktyczne, podstawy materialnoprawnej decyzji zwalniającej nie mógł stanowić przepis art. 39 ust. 3 pkt 6 u.s.w. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem ani do likwidacji jednostki organizacyjnej ani jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jak również nie powstała sytuacja braku możliwości przeniesienia skarżącego do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej przez organ i wobec zarzutów skargi, również skarżący na tym etapie postępowania nie twierdzi, iż w sprawie ziściły się przesłanki z art. 39 ust. 3 pkt 6 u.s.w. Nie mogło zatem dojść do naruszenia, tym bardziej rażąco przepisu art. 39 ust. 6 u.s.w., albowiem przewidziany w nim okres ochrony ma zastosowanie jedynie gdy funkcjonariusza zwalnia się w przypadku określonym w art. 39 ust. 3 pkt 6 u.s.w.

Podstawę zwolnienia skarżącego ze Służby Więziennej stanowił art. 39 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Przepis ten wówczas stanowił, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby gdy nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko w przypadkach określonych w pkt 6 oraz art. 36 ust.

2. W niniejszej sprawie zachodził przypadek określony w art. 36 ust. 2 pkt 4 u.s.w. określający, że funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko.

Pismem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 czerwca 2002 r. w nawiązaniu do wcześniej odbytej rozmowy, skarżący został powiadomiony o reorganizacji Centralnego Zarządu Służby Więziennej połączonej m.in. ze zmniejszeniem obsady etatowej zastępców Dyrektora Generalnego Służby Więziennej oraz o zamiarze przeniesienia go – w trybie art. 36 ust. 2 pkt 2 u.s.w. – na niższe stanowisko służbowe. Jednocześnie w piśmie tym podano, że propozycje w zakresie mianowania na niższe stanowisko zostaną przedstawione po podjęciu decyzji personalnej w sprawie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska.

Propozycja wyboru jednego z 3 stanowisk służbowych została zawarta w piśmie kierowanym do skarżącego z dnia 9 lipca 2002 r. W piśmie tym skarżący, w trybie art. 50 K.p.a., został wezwany do złożenia pisemnego wyjaśnienia, czy wyraża zgodę na przeniesienie na jedno z zaproponowanych stanowisk. Niewątpliwie uzyskanie oświadczenia skarżącego w powyższym zakresie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, co uprawniało organ do zastosowania przywołanego przepisu. Przedmiotem wezwania w trybie art. 50 K.p.a. jest obowiązek określonego zachowania po stronie wezwanego. W rozpoznawanej sprawie, to zachowanie miało polegać na wypowiedzeniu się przez skarżącego, czy wyraża zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, w sytuacji gdy taka zgoda jest niezbędnym elementem zmiany zajmowanego stanowiska służbowego. Konsekwencją jej braku jest możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Skarżący trafnie zauważył, iż art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. nie przewiduje terminu w jakim miałoby dojść do wyrażenia bądź niewyrażenia zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Nie oznacza to jednak, że w przypadku gdy uzyskanie oświadczenia funkcjonariusza w tym przedmiocie jest konieczne, organ nie może określić terminu w którym do jego wyrażenia powinno dojść, zakreślając jednocześnie rygor, w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie. Takie procedowanie organu w żadnym wypadku nie może zostać uznane za naruszające i to w sposób rażący przepis art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. Zapewnia ono możliwość podejmowania przez organ rozstrzygnięć i umożliwia prawidłowe wykonywanie przypisanych mu zadań. Gdyby podzielić pogląd prezentowany przez skarżącego, organ byłby pozbawiony możliwości swoistego dyscyplinowania funkcjonariuszy np. w sprawach kadrowych, niejednokrotnie nie miałby możliwości sprawnego i skutecznego działania, przy uwzględnieniu szeroko pojmowanego interesu społecznego w tym zakresie, czego przykład może stanowić przedmiotowa sprawa.

W skrajnych przypadkach możliwość podejmowania rozstrzygnięć kadrowych byłaby wyłączona. W sytuacji gdyby pozbawić organ możliwości zakreślania ram czasowych, dla przedstawienia przez funkcjonariuszy ich stanowisk w określonej sprawie kadrowej, w przypadkach dla funkcjonariuszy niekorzystnych mogliby oni całkowicie blokować działania organu. Taka interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i godząca w szeroko rozumiany porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie nie stosował konstrukcji "swoistego domniemania" – jak to określa skarżący. Niewątpliwie skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Okoliczność, że nastąpiło to poprzez brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu, nie oznacza, że organ nie mógł zastosować procedury prowadzącej w efekcie do zwolnienia skarżącego ze Służby Więziennej na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zwalniając skarżącego ze Służby Więziennej w oparciu o art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w., wobec niewyrażenia przez niego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko, nie naruszył powyższego przepisu, gdyż de facto takiej zgody on nie wyraził. Przesłanka warunkująca zastosowanie powyższego przepisu została zatem spełniona.

Organ nie naruszył też w sposób rażący art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, ustalił wszystkie okoliczności faktyczne z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia i mającej zastosowanie w sprawie podstawy prawnej. Nie można także uznać, że naruszył wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów prowadzących postępowanie. O naruszeniu tej zasady nie może świadczyć zastosowanie przez organ przy doręczaniu pisma przedstawiającego skarżącemu propozycję objęcia niższego stanowiska przewidzianego w art. 44 K.p.a. doręczenia zastępczego. Było to doręczenie skuteczne w tym znaczeniu, że zostały zachowane wymogi z art. 44 K.p.a. Na taką ocenę pozwalają dowody przeprowadzone przez organ dla wykazania, że procedury wymagane przy tego rodzaju doręczeniu zostały zachowane. W tym celu organ uzyskał wyjaśnienia Naczelnika właściwego Urzędu Pocztowego, jak również przesłuchał doręczyciela. Zasadniczo czynił to dla wykazania prawidłowości doręczenia decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 r., ale przeprowadzone dowody odnoszą się również do przesyłki zawierającej pismo z dnia 9 lipca 2002 r.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając dowody zgromadzone w sprawie w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 375/07 przesądził, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2002 r. została doręczona prawidłowo. Ocenę tą można odnieść do doręczenia pisma z dnia 9 lipca 2002 r. Przesyłka zwierająca to pismo wobec niezastania adresata w mieszkaniu została złożona w urzędzie pocztowym, o czym skarżący był powiadomiony dwukrotnie w dniach 12 lipca 2002 r. i 19 lipca 2002 r. Zwrot przesyłki do adresata nastąpił w dniu 2 sierpnia 2002 r. Oznacza to, że przesyłka oczekiwała w urzędzie pocztowym na odbiór ponad wymagane w obowiązującym wówczas art. 44 K.p.a. 7 dni.

Uwzględniając powyższe nie można uznać, aby organ naruszył przepis art. 44 K.p.a. – określone w nim wymogi prawne zostały bowiem spełnione.

Po zwrocie niedoręczonego pisma do Centralnego Zarządu Służby Więziennej powstał procesowy skutek prawny doręczenia. Oznacza to, że organ nie był obowiązany podejmować kolejnych prób doręczenia pisma z dnia 9 lipca 2002 r., a ich brak nie może świadczyć o rażącym naruszeniu art. 8 K.p.a., jak kwalifikuje to skarżący.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących czynności procesowych podejmowanych przez organ nadzorczy przed wydaniem decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 r. podał, że niewątpliwie były to czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, uwzględniające również wnioski procesowe skarżącego. Zostały one przeprowadzone przez pracownika organu, którego upoważnienie w tym zakresie nie zostało skutecznie podważone. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż niewątpliwie organ nadzorczy przekroczył przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego wszelkie terminy dla załatwienia sprawy, to jednak wskazał, że w znacznej mierze uchybienie to wynikało z postawy skarżącego, którego nieobecność powodowała wyznaczanie kolejnych terminów przeprowadzenia czynności procesowych.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości szczegółowo uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, odnosząc się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego i szczegółowo omówił podstawę rozstrzygnięcia. Zastosował również właściwe przepisy, co czyni zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 K.p.a. w odniesieniu do skarżonej decyzji niezasadnymi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. - obrazę przepisów postępowania, tj.:
2. 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie zwolnienia [...] K.K. z dniem 31 sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (t.j.: z 2002 r., Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.; dalej: "u.s.w.");
3. 2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie zwolnienia [...] K.K. z dniem 31 sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz, U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.) oraz była obarczona błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji;
4. 3. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "P.u.s.a") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w postaci nierozpoznania istoty sprawy, nierozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości prawnych i faktycznych, uchybiając zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Ponadto, na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów u. s. w., tj. art. 39 ust. 3 pkt. 7 poprzez bezzasadne przypisanie sobie przez organ kompetencji niewynikających z przepisów ustawy, a co za tym idzie błędne zastosowanie tego przepisu jako wadliwej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zawrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzył dotychczasową argumentację prezentowaną w tej sprawie. Przedstawione zarzuty sprowadzają się do wyrażenia odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy i generalnie mają charakter polemiczny.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota postawionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie zwolnienia K.K. z dniem 31 sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej w związku z niewyrażeniem zgody na przeniesienie na niższe stanowisko prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej oceny zastosowania tego przepisu jako podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby.

Powołany przepis w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby gdy nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko w przypadkach określonych w pkt 6 oraz art. 36 ust. 2 u.s.w. W sprawie zachodził przypadek określony w art. 36 ust. 2 pkt 4 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w sytuacji likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko.

W niniejszej sprawie ustalono, że likwidacja stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącego – zastępcy Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wynikała z reorganizacji kierownictwa Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Nie stanowiła ona jednak podstawy zwolnienia go ze służby. Służba Więzienna nie dysponowała stanowiskiem równorzędnym. Dwa stanowiska zastępcy Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, określone w regulaminie organizacyjnym z dnia 9 maja 2002r. były stanowiskami jednoosobowymi, które w tym czasie były obsadzone. O fakcie likwidacji zajmowanego dotychczas stanowiska skarżący został poinformowany w rozmowie bezpośredniej oraz w piśmie z dnia 17 czerwca 2002 r.

W związku z tym, że było możliwe przeniesienie skarżącego do innej jednostki na niższe stanowisko służbowe, w piśmie z dnia 9 lipca 2002 r. przedstawiono mu propozycję wyboru jednego z trzech stanowisk służbowych i w oparciu o art. 50 K.p.a. wezwano do złożenia w określonym terminie – do dnia 30 lipca 2002r. wyjaśnienia, czy wyraża zgodę na przeniesienie na jedno z zaproponowanych stanowisk kierowniczych, gdyż jest ona elementem niezbędnym zmiany zajmowanego stanowiska. Przedmiotowe pismo zostało skarżącemu doręczone zastępczo poprzez awizowanie przesyłki. Konsekwencją braku zgody skarżącego na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe było zwolnienie go ze służby na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w.

Spór prawny między stronami wymagał wyjaśnienia następujących zagadnień:

1. - czy w przypadku, gdy art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. nie przewiduje terminu, w jakim miałoby dojść do wyrażenia bądź niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, ale jednocześnie uzyskanie oświadczenia funkcjonariusza w tym przedmiocie jest niezbędne do zastosowania tego przepisu, określenie przez organ funkcjonariuszowi terminu w którym do jej wyrażenia powinno dojść i zakreślenie także rygoru, w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie stanowiło rażące naruszenie tego przepisu?
2. - czy okoliczność, że art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. wymaga zgody funkcjonariusza i nie odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uprawniał do przyjęcia, że fakt awizowania pisma z dnia 9 lipca 2002 r. był równoznaczny z jego doręczeniem, gdyż miały zastosowanie przepisy tego Kodeksu (art. 44)?
3. - czy wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, mimo braku złożenia przez niego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, stanowiło rażące naruszenie art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w.?

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w przypadku, gdy powołany przepis nie określał terminu, w jakim miałoby dojść do wyrażenia bądź niewyrażenia przez funkcjonariusza zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe – sposób procedowania organu w tej sprawie poprzez zastosowanie art. 50 K.p.a. nie mógł być uznany za naruszający art. 39 ust. 3 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, tym bardziej w sposób rażący. Odmienny pogląd skutkowałby niemożnością podejmowania przez organ rozstrzygnięć kadrowych, a w konsekwencji uniemożliwiałby prawidłowe wykonywanie zadań przez tą Służbę.

Zauważyć należy, iż art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. jest przepisem prawa materialnego określającym przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Natomiast doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą skutki prawne. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organ był uprawniony do stwierdzenia, że prawidłowe doręczenie zastępcze (art. 44 K.p.a.) skarżącemu pisma z dnia 9 lipca 2002r. było skuteczne.

Wskazać należy, iż art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. nie określa formy i sposobu wyrażenia bądź niewyrażenia przez funkcjonariusza zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Nie oznacza to jednak, że brak ze strony skarżącego odpowiedzi na pismo z dnia 9 lipca 2002 r. zawierające propozycje wyboru jednego z 3 stanowisk i wezwanie do złożenia w określonym terminie – do dnia 30 lipca 2002 r. wyjaśnienia, czy wyraża zgodę na przeniesienie na jedno z zaproponowanych stanowisk kierowniczych, nie pozwalało organowi na wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Podjęcie decyzji w tym przedmiocie nie stanowiło zatem rażącego naruszenia art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia 5 sierpnia 2002r. nr [...] prawidłowo ustalił, że skarżący do dnia 30 lipca 2002r. nie wyraził zgody na zaproponowane w piśmie z dnia 9 lipca 2002 r. przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, z czym związane było bezpośrednio zwolnienie go ze Służby Więziennej z dniem 31 sierpnia 2002 r., to organ nadzorczy trafnie uznał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 pkt 7 u.s.w. jako podstawy zwolnienia skarżącego było zasadne i nie stanowiło naruszenia tego przepisu tym bardziej w sposób rażący.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Rozpoznał istotę sprawy, rozstrzygnął istniejące wątpliwości faktyczne i prawne. Okoliczność, że w tym zakresie stanowisko prezentowane przez skarżącego kasacyjnie jest odmienne nie stanowi podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w tej sprawie naruszone.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).