Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3009/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pismem z dnia 31 marca 1970 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] wystąpiła z propozycją nabycia nieruchomości ozn. parcela l. kat. [...] o pow. [...] ha, gm. kat. P. W ofercie wskazano kwotę [...] zł, na którą składało się odszkodowanie za grunt, drzewa użytkowe i suszarnię oraz że cena została ustalona na podstawie opinii biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Ponadto oferta wskazywała na przepisy, które zastosowali biegli przy szacowaniu nieruchomości, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczone prawa rzeczowe i za zajęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U.
Nr 5, poz. 35), zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 września 1962 r. w sprawie zaliczania powiatów do okręgów gospodarczych (Dz.U. Nr 24, poz. 106). W ofercie umieszczono alternatywnie podwyższenie odszkodowania do [...] zł, ale tylko w przypadku, gdyby właściciel nie posiadał innych nieruchomości, czy domów na terenie P. Z akt wynika, że J. P. nie zgodził się na to odszkodowanie, zatem rokowania przeprowadzono, ale bez pozytywnego rezultatu. Spełniony został więc wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] złożyła wniosek wywłaszczeniowy w dniu [...] maja 1970 r. Pismem z dnia 22 maja 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania odnośnie m.in. ww. nieruchomości oraz o terminie i miejscu rozprawy wyznaczonej na dzień 10 czerwca 1970 r. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ przeprowadził rozprawę w dniu 10 czerwca 1970 r., co potwierdza pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 sierpnia 1970 r. W dokumentacji archiwalnej brak jest opinii biegłych, jednak z zaskarżonej decyzji wynika, że odszkodowanie ustalono na podstawie opinii biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.
Odszkodowanie przyznano za grunt i drzewa i łącznie 2 263 zł. Podstawę odszkodowania za grunt stanowił art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni [...] ha, zatem kwota odszkodowania została przyznana jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I, którego cena wynosiła [...] zł za 1 ha, zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424). Odszkodowania za drzewa w kwocie [...] zł. właściciel nie kwestionował. Kwestionował natomiast wysokość odszkodowania za grunt, jednak niezasadnie z uwagi na obowiązujące stawki. Zarzut nieustalenia odszkodowania za suszarnię został przez organ wywłaszczeniowy uwzględniony w dodatkowej decyzji, co potwierdza protokół z rozprawy z dnia 3 października 1970 r. przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym.
Odnośnie odszkodowania za dom drewniany był on przeznaczony do rozbiórki. J. P. w odwołaniu nie żądał odszkodowania za dom drewniany, a na rozprawie przed organem odwoławczym przyznał, że jest to budynek przeznaczony do rozbiórki. Brak odszkodowania za budynek mieszkalny wskazywałby, że stwierdzono, że nie przedstawiał on żadnej wartości. Niezachowanie się opinii biegłych w aktach archiwalnych nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Dlatego ustalona kwota odszkodowania odpowiada prawu.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia - na wniosek J. P. - nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1970 r., Nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 1970 r., Nr [...], opatrzonej na odpisie decyzji datą [...] czerwca 1970 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości ozn. parcela l. kat. [...] o pow. [...] ha, gm. kat. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Po wyjaśnieniu istoty i celu postępowania nieważnościwego organ wskazał, że poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych w Starostwie Powiatowym w P., w Archiwum Państwowym w K., w [...] Urzędzie Wojewódzkim, w Urzędzie Miasta [...], w Archiwum Akt Nowych, w Archiwum Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz w Instytucie Pamięci Narodowej doprowadziły do odnalezienia jedynie szczątkowych dokumentów. Niepełny materiał dowodowy nie jest jednak podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Oddalając skargę J. P. na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja ta została wydana w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, dlatego organ ten miał obowiązek wyłącznie zbadania, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1970 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 1970 r., dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Minister, kontrolując legalność ww. decyzji, brał pod uwagę przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji i tylko w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w powyższym przepisie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją wydaną w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to nie może bowiem służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych.
Rażące naruszenie prawa, na które powołuje się skarżący zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczność tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Zmiana interpretacji przepisów lub też stanu faktycznego nie stanowią podstawy do uznania, że decyzja narusza rażąco przepisy prawa. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis jasny w swej treści, a więc nie wymagający wykładni.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, a więc nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.
Ponadto, skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa), to ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Niedopuszczalne jest rozszerzanie wypadków zwykłego naruszenia prawa na naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo - w sytuacji braku możliwości wyjaśnienia, w szczególności wobec braku materiału dowodowego - czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji.
Sąd pierwszej instancji ponownie przytoczył opis stanu faktycznego i stwierdził, że wobec obowiązujących wówczas opisanych sztywnych stawek, słusznie organ wskazał, że wysokość odszkodowania przyznanego za grunt w ogóle nie mogła być kwestionowana. Z treści protokołu sporządzonego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 3 października 1970 r. przed organem odwoławczym wynika, że odszkodowanie za suszarnię zostało przyznane oddzielną decyzją. Wprawdzie w ww. protokole nie przytoczono daty i numeru wymienionej decyzji, niemniej nie sposób obecnie - z uwagi na odnalezienie tylko szczątkowej dokumentacji dowodowej - jednoznacznie ustalić, czy decyzja nie została wydana. Słusznie również wyjaśnił Minister odnośnie nieuwzględnienia w decyzji z dnia [...] października 1970 r. odszkodowania za dom drewniany, że w oświadczeniu złożonym do protokołu ww. rozprawy z dnia 3 października 1970 r. sam skarżący wskazał, że budynek ten przeznaczony był do rozbiórki.
Brak opinii biegłych w aktach archiwalnych również nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Podobnie nie można było zgodzić się z zarzutem skargi odnośnie sfałszowania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...], jak wywodził skarżący - już po nadaniu jej klauzuli prawomocności, wobec usunięcia z pierwotnego jej brzmienia zapisu "oddalić żądanie dotyczące nieruchomości zamiennej z uwagi na fakt posiadania właściciela innych jeszcze gruntów w P. o pow. ok. [...] arów". Ustalenie, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa może nastąpić wyłącznie w oparciu o niewątpliwy stan faktyczny. Skoro obecnie nie można ustalić, czy twierdzenia strony są uzasadnione ze względu na brak możliwości ich weryfikacji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, to nie można również stwierdzić, że w ogóle doszło do naruszenia prawa, a więc tym bardziej naruszenia kwalifikowanego.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku wniesiono o:
- - uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości,
- - stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r.,
- - ustalenie, że skarżącemu przysługuje odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, na której stał budynek mieszkalny, suszarnia tytoniu, rosły drzewa i były na tej działce uprawy rolne, w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący opiera swoje żądanie na podstawie oferty sporządzonej przez Okręgową Dyrekcje Inwestycji Miejskich w [...], z której wynika, że za grunt, dom, suszarnię tytoniu oraz drzewa i uprawy rolne, przysługuje odszkodowanie w kwocie [...] zł. Ustalenie odszkodowania w tak niskiej wysokości, tj. w kwocie [...] zł, jest rażącym naruszeniem prawa, wynikającego z art. 156 kpa. Na działce nr [...] przed wywłaszczeniem, stał budynek mieszkalny o powierzchni 100 m2, wybudowany w latach 40 - tych ubiegłego wieku, a zatem w dacie wywłaszczenia, tj. w 1970 r., był to budynek trzydziestoletni. Budynek ten wraz z drugim budynkiem - suszarnią tytoniu, uwidoczniony jest na mapie wywłaszczeniowej, która znajduje się w aktach sprawy.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu twierdzi, że budynek mieszkalny został rozebrany, ponieważ nie przedstawiał żadnej wartości. Jest to kolejne błędne stwierdzenie Sądu. Budynek mieszkalny został wyburzony w związku z budową bloku mieszkalnego. Po uprawomocnieniu decyzji wywłaszczeniowej, teren działki został ogrodzony i budynek mieszkalny wraz z innymi budynkami wywłaszczonymi, został wyburzony przez firmę budującą blok mieszkalny. Na rozprawie przed Komisją Odwoławczą przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w [...], skarżący twierdził, że budynek będzie rozebrany w związku z budową bloku mieszkalnego, a nie z powodu jego stanu technicznego. Zupełnie rozmija się z faktami twierdzenie, przez Sąd, że decyzja Nr [...], jest brudnopisem, a przecież ten dokument zaopatrzony był klauzulą prawomocności z dnia [...] października 1970 r. Na podstawie tej właśnie decyzji sporządzono odpis, który został sfałszowany i na podstawie tak sfałszowanej decyzji, założono księgę wieczystą na rzecz Skarbu Państwa na działkę oznaczoną numerem [...].
W decyzji wywłaszczeniowej powołano błędną podstawę prawną, ponieważ w decyzji z dnia [...] czerwca 1970 r. powołano z ustawy wywłaszczeniowej art. nr 2, art. 8, art. 14, art. 20, art. 21 i art. 23, a powinien być powołany art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązującej w dacie wywłaszczenia. Przywołany artykuł mówi, że jeżeli jest to jedyna działka budowlana, a tak to ma miejsce w sytuacji skarżącego, przysługuje odszkodowanie w stosownej wysokości. Cały majątek skarżącego w dacie wywłaszczenia składał się z trzech działek, tj. działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Przy czym działki nr [...] i nr [...] nigdy nie były działkami budowlanymi, gdyż jedna z nich jest położona w dorzeczu rzeki S. i potoku Ś., czyli w terenie depresyjnym, a druga działka, której szerokość wynosi 5 mb, również nie jest budowlana.
Rażące naruszenie prawa ujawniło się w postępowaniu na rozprawie przed Komisją Odwoławczą przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w [...]. Komisja Odwoławcza rozpoznawała odwołanie skarżącego od decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1970 r., Nr [...] i decyzja z dnia [...] października 1970 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1970 r., powołując się na artykuł 3 ust. 1, art. 8, art. 28 ustawy z dnia 12 marca a 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja Odwoławcza powtarza ten sam błąd, który popełnił organ pierwszej instancji, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], uzasadniając swoją decyzję również tym, że skarżący oprócz wywłaszczonej działki, posiada jeszcze nieruchomości o powierzchni [...] arów. Nie uwzględnia zatem wniosku skarżącego, o który wnosił na rozprawie przyznania działki zamiennej oraz nie uwzględnia wniosku o odszkodowanie według zasad określonych w art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Decyzja Komisji Odwoławczej również jest rażącym naruszeniem prawa. Skoro przedmiotem rozpoznania przez Komisję Odwoławczą była decyzja z dnia [...] lipca 1970 r., Nr [...], to właśnie ta decyzja powinna stanowić podstawę do założenia księgi wieczystej na działkę nr [...], a nie decyzja z dnia [...] czerwca 1970 r. Z powyższego wynika, że mamy do czynienia z kolejnym rażącym naruszeniem prawa. decyzja z dnia [...] lipca 1970 r., Nr [...] w ogóle nie funkcjonuje w obiegu prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania.
Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 ppsa, według którego skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z zestawienia powołanych przepisów wynika obowiązek określenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, ponieważ tylko w ich granicach może nastąpić rozpoznanie tej skargi.
Skarga kasacyjna złożona przez J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3009/13, zawarta w piśmie z dnia 2 stycznia 2015 r., nie zawiera określenia podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie domaga się bowiem w tej skardze uchylenia zaskarżonego wyroku, stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji wydanego w 1970 r. i ustalenia odszkodowania za przejętą działkę gruntu na rzecz Państwa ze znajdującymi się na niej zabudowaniami i nasadzeniami. Ze skargi tej nie wynika jednak, naruszenia jakich przepisów prawa miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, skoro skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Skarżący kasacyjnie, przedstawiając stan faktyczny dotyczący wywłaszczenia w przeszłości nieruchomości i ustalenia za nią odszkodowania, wskazał jedynie, że Sąd pierwszej instancji zawarł błędne stwierdzenia w uzasadnienia wyroku oraz rozmija się z faktami. Takie stwierdzenia skargi kasacyjnej nie są wystarczające do uznania ich za spełniające ustawowe wymagania określenia podstaw kasacyjnych, wynikające z art. 174 ppsa, ponieważ nie jest wiadome, naruszenie jakich przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania zarzuca skarżący kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji.
Należy przy tym podkreślić niemożność uzupełnienia skargi kasacyjnej o jej podstawy po upływie terminu trzydziestu dni na jej złożenie określonego w art. 177 § 1 ppsa. Z art. 177a ppsa wynika bowiem, że przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia, jeżeli skarga ta nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 ppsa, innych jednak, niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Również z art. 183 § 1 ppsa wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co wyklucza możliwość formułowania samych podstaw po upływie terminu na złożenie skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.