Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1591/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. 6624 m2.
Na skutek wniosku Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...].
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne uznanie, że na dzień 31 grudnia 1998r. działka ewid. nr [...] w obrębie [...] była zajęta pod drogę publiczną lokalną miejską – ul. [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny i w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek, stwierdza ona nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. własności określonej nieruchomości, według stanu istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z akt sprawy, sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1988 r. (Dz.Urz.Woj. [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]) ul. [...] w [...] (bez określonego przebiegu) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. W aktach znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej przestawiającej przebieg granic według stanu z 1994 r., Gmina wykonywała również prace związane z utrzymaniem nawierzchni drogi, remontu i konserwacji oświetlenia ulicznego oraz letniego i zimowego oczyszczania.
W aktach znajduje się również zaświadczenie urzędu Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. dotyczące ul. [...], zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy, Wojewoda [...] zobowiązany był wydać stosowną decyzję. Natomiast powoływanie się na oświadczenie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] listopada 2011r. może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Tym samym organ stwierdził, iż w sprawie brak jest rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Miasto [...] w skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciło naruszenie:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna być uchylona z powodu odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w odniesieniu do ustalenia przebiegu ul. [...]. Zdaniem skarżącego organ bez uzasadnienia stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa - art. 73 ustawy z 13 października 1998r.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Stwierdzenie nieważności decyzji musi być zatem poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.
Sąd wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133. poz. 872), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, przewidywał, że nabycie przez Skarb Państwa, bądź jednostkę samorządu terytorialnego, własności nieruchomości z mocy prawa od łącznego spełnienia, na dzień 31 grudnia 1998 r., następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego i braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy [...] wystąpił pismem z dnia [...] marca 2000 r. zastępca Burmistrza Gminy [...], dołączając do wniosku szereg dokumentów obrazujących przebieg drogi, jej przestrzenne zajęcie oraz dokumenty dotyczące jej utrzymania.
Sąd zważył, że z przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. (nie kwestionowanej w toku instancji) w sposób niewątpliwy wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Co więcej, dowody na powyższe okoliczności zostały przedstawione Wojewodzie [...] przez Urząd Gminy [...] Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż decyzja z dnia [...] stycznia nie naruszała rażąco prawa (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.). Decyzja ta w sposób zgodnie z obowiązującym stanem prawnym dokonywała oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w trybie powołanych przepisów ustawy. Jako taka decyzja nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.).
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. podano, że z informacji Burmistrza Dzielnicy [...] Urzędu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną lokalną miejską – ulicę [...], ulica ta ma przebieg na odcinku od ul. [...] do ul. [...] zgodnie z uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1988 r. oraz Gmina [...] nie ponosiła nakładów i nie wykonywała żadnych prac związanych z budową, utrzymaniem i oczyszczaniem tego terenu. Do skargi dołączono dodatkowo mapę przeglądową sieci ulic Dzielnicy [...] z 1979 r. Wobec tego Sąd podkreślił ponownie, że celem postępowania nieważnościowego nie jest gromadzenie nowych dokumentów i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy, ale jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem kwestionowanej decyzji.
Zatem oświadczenie Burmistrza z [...] listopada 2011 r. oraz dokumenty dołączone do skargi nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, ale w ewentualnie wszczętym postępowaniu w trybie art. 145 i następne K.p.a. W przedmiotowej sprawie w sposób ewidentny nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisu prawa (art. 73 ust. 1 w/w ustawy).
W skardze kasacyjnej Miasto [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na niezauważeniu błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ wydający przedmiotową decyzję oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a także uznaniu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, na dzień wydania decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, które to naruszenie w efekcie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego zastosowanie w błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy;
2. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na przyjęciu, iż w zaskarżonej decyzji nie zachodzi rażące naruszenie prawa i oddalenie skargi
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 6624 m² w dniu 31 grudnia 1998 r., ani też w okresie późniejszym, nie leżała w obszarze ulicy [...] i nie stanowiła przebiegu tej ulicy. Gmina nie wykonywała też żadnych prac na ww. działce gruntu, a ustalenia organu nie wynikają jednoznacznie z materiału dowodowego, bowiem dokumenty te nie przesądzają o tym, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną, ulicę [...]. Organ natomiast, wbrew obowiązkowi działania z urzędu, nie ustalił rzeczywistego zagospodarowania dz. nr [...]. Ulica [...] istnieje w rzeczywistości jako droga publiczna gminna, jednakże w innej, niż sporna działce gruntu, natomiast zgodnie z uchwałą Nr [...], na której opierał się Wojewoda, ulica [...] po korekcie ma długość 640 m i jako gminna droga publiczna jest utrzymywana przez gminę. Działka nr [...], częściowo stanowi drogę leśną i częściowo stanowi teren zalesiony.
Okoliczność, iż dz. nr [...] nigdy nie stanowiła drogi publicznej, w ocenie skarżącego potwierdza także uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. (obowiązująca w dacie orzekania zarówno przez Wojewodę [...], jak i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), która w wykazie dróg publicznych gminnych na terenie Dzielnicy [...] wskazuje, iż ulica [...] jest zaliczona do dróg publicznych na odcinku od ul. [...] do ul. [...], co stanowi długość 391,612 m (także nie obejmuje dz. nr [...]). Art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jako przesłankę wymienia zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, a nie jakąkolwiek drogę.
Zdaniem strony skarżącej sąd w zaskarżonym wyroku nie zauważył, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7,77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Organ nie przeprowadził wszechstronnej oceny materiału dowodowego, ustalenia oparł na podstawie dokumentów, które istotnych okoliczności w sprawie nie dowodzą, natomiast w ocenie materiału dowodowego pominął jedyny dokument, który stanowi podstawę orzekania - uchwałę Nr [...] w zakresie, w jakim uchwała określa długość ulicy [...]. Organ nie zaliczył do materiału dowodowego mapy dróg lokalnych miejskich i zakładowych, stanowiącej podstawę opracowania tabelarycznego wykazu dróg lokalnych miejskich (załącznika do uchwały nr [...]), jak również zaświadczenia dotyczącego ulicy [...] z 2005 r., w którym wprost wskazuje się nr działki zajętej pod ulicę [...].
Podkreślono również, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia nie tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, ale także w przypadku naruszenia przepisów procesowych, dlatego należy uznać, że ustalenie przez organ, iż dz. nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy w rzeczywistości, ani w sensie prawnym, ani w sensie faktycznym, nigdy nie znajdowała się we władztwie publicznoprawnym i nie była zajęta pod drogę publiczną, stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych związanych ze zgromadzeniem i oceną materiału dowodowego. Rażąco naruszono przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez stwierdzenie nabycia przez [...] własności dz. nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy droga taka w rzeczywistości nie istnieje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nie tylko - z punktu widzenia formalnego – niepoprawnie sformułowane, ale również merytorycznie nie były usprawiedliwione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy wyjaśnić, iż – zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. W analizowanej zaś sprawie nie tylko nie zostało wykazane, jaki wpływ na treść zaskarżonego wyroku miały wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, ale przede wszystkim były one niezrozumiałe i pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Zasadne i ugruntowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko wskazujące na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako nadzwyczajnego postępowania służącego konwalidacji kwalifikowanych wad tkwiących co do zasady w decyzji administracyjnej. Nie budzi również wątpliwości, że przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania, jako stanowiące wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "(...) rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816).
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy [...] wystąpił, pismem z dnia [...] marca 2000 r., zastępca Burmistrza Gminy [...], dołączając do wniosku szereg dokumentów obrazujących przebieg drogi, jej przestrzenne zajęcie oraz dokumenty dotyczące jej utrzymania (m.in. wyrys z ewidencji gruntów z dnia [...] lutego 2000 r. obrazujący przebieg granic według stanu z 1994 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. 6624 m2 m2 zajęta jest pod ulicę [...], wykaz długości ulic zaliczonych uchwałą Rady [...] z dnia [...] maja 1986 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich wraz z korektą, z którego wynika, że po korekcie ul. [...] ma długość 640 m., zaświadczenie wydane przez Wydział Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., w którym oświadczono, że odnośnie ulicy [...] gmina wykonywała takie prace jak: utrzymanie nawierzchni drogi, remont oświetlenia ulicznego, konserwacja zieleni ulicznej, mechaniczne letnie i zimowe oczyszczanie).
Sąd zważył, że z przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. (nie kwestionowanej w toku instancji) w sposób niewątpliwy wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Co więcej, dowody na powyższe okoliczności zostały przedstawione Wojewodzie [...] przez Urząd Gminy [...] Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż decyzja z dnia [...] stycznia nie naruszała rażąco prawa. Decyzja ta zgodnie z obowiązującym stanem prawnym dokonywała oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. w trybie powołanych przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga, że podstawę wydania kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji stanowiły przede wszystkim dokumenty urzędowe, które wszakże korzystają z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą (art. 76 K.p.a.)
Sąd akceptując ocenę nowych dokumentów przedłożonych przez Miasto [...] wraz z wnioskiem o stwierdzenia nieważności i w toku postępowania nadzorczego nie uchylił się od oceny wpływu tych dokumentów na ustalenia stanu faktycznego sprawy konieczne dla oceny, że kwestionowana decyzja jest dotknięta zarzucaną wadą nieważności – wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił przy tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest gromadzenie nowych dokumentów i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przesłanek określonych w art. 73 ww. ustawy, ale jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Stanowisko to, kwestionowane w skardze kasacyjnej, podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Zatem oświadczenie Burmistrza z [...] listopada 2011 r. oraz dokumenty dołączone do skargi, w tym uchwała z 2004r. nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, ale w ewentualnie wszczętym postępowaniu w trybie art. 145 i następne K.p.a. W przedmiotowej sprawie w sposób ewidentny nie wystąpiła oczywistość naruszenia przepisu prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a zatem sądy administracyjne nie rozpoznają – tak jak organy administracji publicznej – spraw administracyjnych. Skoro zatem Sąd Wojewódzki nie rozpoznaje sprawy co do meritum to z tego powodu nie ustala samodzielnie jego stanu faktycznego a bada jedynie, czy organ prawidłowo ten stan ustalił. Te wymagania zaś spełnia zaskarżony wyrok. Z tych względów zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w postaci: art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd, nie zauważył błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz uznaniu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, nie był usprawiedliwiony.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (cyt.): " poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu polegającej na przyjęciu, iż w zaskarżonej decyzji nie zachodzi rażące naruszenie prawa i oddalenie skargi". Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono żadnej argumentacji wskazującej, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra wydana w trybie nadzorczym dotknięta jest wadą, w postaci rażącego naruszenia prawa. Przeciwnie zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut nieważności wobec decyzji Wojewody [...], której stwierdzenia nieważności dotyczyło kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postępowanie i zaskarżona decyzja.
Abstrahując przy tym od argumentacji, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, należy uznać, że decyzja zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego, to jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nie była obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z tych względów należało uznać, iż zarzuty procesowe były niezasadne.
Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut obrazy prawa materialnego.
W ocenie strony skarżącej, Sąd Wojewódzki naruszył art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, analizowana sprawa była prowadzona na skutek wniosku Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. potwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicą [...] w [...] stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stanowiącej własność osób fizycznych, jako zajętej pod drogę publiczną.
Zatem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2013 r. była wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ a - w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki - dokonywał analizy przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ale jedynie w kontekście jego naruszenia w sposób rażący. W rezultacie zarzut obrazy prawa materialnego, który został sformułowany w skardze kasacyjnej (art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy) winien być powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykładnia tego przepisu była bowiem w tym przypadku dokonywana, nie tyle pod kątem ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające (...) a czy przepis ten, w postępowaniu zakończonym wydaniem przez organ wojewódzki decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 3 omawianej ustawy, został naruszony w sposób rażący. Brak zatem prawidłowego – pod względem formalnym – określenia zarzutu prawnomaterialnego, czynił go już - co do zasady – nieskutecznym.
Niezależnie od powyższego trzeba również wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionował przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Istota rzeczy sprowadzała się zaś w tym przypadku do zarzutu, że w postępowaniu, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, dokonano błędnych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju zaś zarzut, nie dość, że nie został w ogóle poprawnie określony w skardze kasacyjnej, to nie był również uprawniony. Słusznie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, iż organ, prowadzący postępowanie nieważnościowe, nie kontroluje kwestionowanej decyzji pod względem zebrania w postępowaniu, które ona kończy, materiału dowodowego i dokonanej w nim jego oceny tak, jak ma to miejsce przy rozpoznawaniu odwołania, a ponadto – w tym konkretnym stanie faktycznym - strona skarżąca po pierwsze współinicjowała postępowanie zakończone decyzją wywłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i brała w nim udział – przedkładając zasadnicze dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a nadto nie skorzystała z możliwości wniesienia od niej odwołania.
Podkreślenia wymaga, że z dokumentów noszących cechy dokumentów urzędowych, na podstawie których wydano ww. decyzję potwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], jako zajętej pod drogę publiczną, wynika jednoznacznie, że przedmiotowa działka leżała w pasie drogowym ulicy [...].
Podnieść też trzeba, że kwestia pojawienia się nowych dowodów, mających w sprawie istotne znaczenie, bądź ewentualnie ustalenia, że dowody na podstawie których wydano decyzję okazały się fałszywe, może być jedynie rozważana w postępowaniu wznowieniowym.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.