Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1553/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 326/21: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 8 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. oddalił skargę w pozostałej części;
3. 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.L. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 25 sierpnia 2021 r. J.L. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r., nr [...], w części stwierdzającej przejęcie na Skarb Państwa przedsiębiorstwa H.P., [...] (obecny adres: [...], [....]).

Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia został złożony 8 grudnia 2020 r. i dotychczas nie został rozpoznany pomimo upływu terminów ustawowych. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi dwutygodniowego terminu na rozpoznanie złożonego wniosku, stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 złotych oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podejmowane są czynności zmierzające do jej rozstrzygnięcia, zaś opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej ponad siedemdziesiąt lat temu, przez co cechuje się znacznym stopniem skomplikowania i złożonym staniem faktycznym. Ponadto minister podniósł, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), brak podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 8 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga, zdaniem Sądu I instancji, była częściowo uzasadniona.

W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r., nr [...], wpłynął do organu 8 grudnia 2020 r. Organ podjął szereg czynności zmierzających do jego rozpatrzenia, m.in. wystąpił do Ministra Finansów w celu weryfikacji układów indemnizacyjnych oraz Miasta W. w celu weryfikacji prowadzonych postępowań dekretowych, zwrócił się do sądów, prokuratury i Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w celu ustalenia kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, ponadto do licznych innych instytucji o uzupełnienie materiału dowodowego. Skarżąca przy piśmie z 19 marca 2021 r. została zawiadomiona w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie rozpoznania sprawy – 31 sierpnia 2021 r. – i ponownie przy piśmie z 6 września 2021 r., gdzie wskazano 30 września 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu, nie wydał jednak decyzji w sprawie.

W tym miejscu należało, zdaniem Sądu I instancji, odnieść się do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu minister błędnie przyjął, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej.

W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności.

Stąd też, wobec powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi termin dwóch tygodni – licząc od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – na wydanie decyzji. W ocenie Sądu termin dwutygodniowy jest wystarczający do oceny, czy w sprawie doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

Skargę kasacyjną złożyła J.L. zaskarżając wyrok w pkt 1, 2 i 3, tj. w pkt 1 w zakresie uzasadnienia, pkt 2 w zakresie, w jakim wyrok WSA w Warszawie nie stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego postępowania, które miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w pkt 3 w zakresie, w którym oddalił skargę w pozostałej części i nie przyznał Skarżącej kasacyjnie sum pieniężnych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przewlekłość postępowania, a także iż nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, podczas, gdy brak wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu nie jest wynikiem działań organu polegających na zbieraniu materiału dowodowego w celu wydania decyzji, ale wynikiem pozornie podejmowanych przez Ministra Rozwoju i Technologii czynności, które nie zmierzały do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie znajdują uzasadnienia merytorycznego, a z tego względu bezczynność i przewlekłe w przedmiotowym postępowaniu nosi znamiona rażącego,
2. 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie i niezasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie sum pieniężnych w sytuacji, gdy zasądzenie sum pieniężnych w przedmiotowej sprawie wynika z konieczności wywarcia represyjno-prewencyjnego skutku oraz konieczności oddziaływania mobilizującego na organ prowadzący postępowanie, a także na charakter kompensacyjny, gdyż w wyniku przewlekłości postępowania z uwagi na wejście w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca k.p.a."), istnieje duże prawdopodobieństwo, iż Skarżąca kasacyjnie z przyczyn formalnych nie uzyska korzystnego dla niej rezultatu, który mogłaby uzyskać w przypadku rozpoznania w terminie sprawy przez organ.
3. 3. art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wyjście poza zakres przedmiotowy sprawy w przedmiocie stwierdzenia bezczynności i przewlekłego postępowania poprzez wskazanie w treści uzasadnienia, iż organ ma obowiązek wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., gdyż postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., podczas, gdy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia bezczynności i przewlekłego postępowania WSA nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w związku z tym wskazywanie organowi, jakie rozstrzygnięcie procesowe i na jakiej podstawie ma podjąć, nie mieści się w zakresie rozpoznania skargi na bezczynności i przewlekłe postępowanie, a dodatkowo rozważania merytoryczne w tym zakresie stanowią błędny proces wykładni prawa, gdyż w piśmie z 10 września 2021 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o potraktowanie wniosku z 8 grudnia 2020 r., jako także zawierającego żądanie zgłoszone w sprawie stwierdzenia wydania orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. H.P. – [...] (obecnie adres: [...].) (dalej: "Orzeczenie nr [...]"), a w związku z tym:
4. a) w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność Orzeczenia nr [...] organ jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej, iż Orzeczenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, natomiast, gdyby przyjąć, iż art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, to należy stwierdzić, iż:
5. b) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. narusza zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego w zakresie, w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenie decyzji lub postanowienia upłynęło trzydzieści lat,
6. c) norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. J.L. wniosła o:

1. 1. uchylenie zakażonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez:
2. a) oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie zaskarżenia pkt 1 z uwzględnieniem odmiennej oceny prawnej,
3. b) zmianę pkt 2 wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r. i stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4. c) przyznanie na rzecz skarżącej kasacyjnie od Ministra Rozwoju i Technologii sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, ewentualnie stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
5. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

w każdej sytuacji

3. zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, o których zasądzenie wnoszę;

Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a J.L. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie J.L. obszernie uzasadniła zarzuty skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożył Minister Rozwoju i Technologii, wnosząc o:

1. 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,
2. 2) zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Minister Rozwoju i Technologii również złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
2. 1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa nowelizująca k.p.a.", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy zaistnienia skutku w postaci umorzenia postępowania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek w nim określonych i bezpodstawne uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o charakterze deklaratoryjnym;
3. 2) art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i rozpatrzenie w drodze decyzji wniosku J.L.-P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa – H.P., [...], pomimo że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa;
4. 3) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wprost wynika, że w przypadku wystąpienia tych przesłanek postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji, co było zamierzonym celem ustawodawcy;
5. 4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ może umorzyć postępowanie w formie decyzji deklaratoryjnej, które wcześniej zostało umorzone z mocy prawa, w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.
6. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra Rozwoju i Technologii bez uwzględnienia faktu, że postępowanie nadzorcze zainicjowane przez skarżącą, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., o czym strona została poinformowana pismem z 17 września 2021 r. przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do wydania decyzji przez organ w przedmiotowym postępowaniu;
8. 2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ nadzoru pozostaje w bezczynności, w sytuacji gdy przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącą temu przeczy, a ponadto postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, co w świetle przepisów prawa powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, jak również nie wymaga wydania decyzji formalnej o umorzeniu postępowania - prawidłowa ocena Sądu w powyższym zakresie powinna prowadzić do nieuwzględnienia skargi skarżącej na bezczynność organu;
9. 3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 8 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo, w sytuacji gdy organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, a przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało umorzone z mocy prawa w związku z bezspornym zaistnieniem przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a co za tym idzie - brak podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ w sprawie, zarówno merytorycznej jak i formalnej o umorzeniu postępowania;
10. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne uzasadnienie wyroku, nieprzedstawienie należytej argumentacji uzasadniającej stanowisko sądu, w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i brak wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia organu, co znacząco utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku, jak i jego wykonanie, które wiązałoby się z wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej.

W konsekwencji wniesiono:

1. 1. na podstawie 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi skarżącej, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji;
2. 2. o zasądzenie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Minister zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto Minister wniósł o rozważenie przez Wysoki Sąd zasadności wydania postanowienia (art. 187 § 1 p.p.s.a.) o przekazaniu do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie, w drodze uchwały (art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, a mianowicie wyjaśnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej, w przypadku postępowań nadzorczych, do których ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. (zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa) organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, potwierdzającej wystąpienie przesłanek wskazanych ww. przepisie, czy też, mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ jest zobligowany do skierowania do stron pisma informującego o zakończeniu postępowania lub wydania stosownego zaświadczenia na wniosek strony.

Minister obszernie uzasadnił skargę kasacyjną.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym datowanym na 13 lutego 2023 r. przedstawił dodatkową argumentację na poparcie poglądu o konieczności wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli konstytucyjności normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., pomimo zarejestrowania w Trybunale Konstytucyjnym sprawy K/22 z wniosku o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 Ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku nieprzeprowadzenia rozproszonej kontroli konstytucyjnej normy z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej wskazując, iż Minister Rozwoju i Technologii nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną w art. 156 § 1 k.p.a., a w przypadku, w którym ustali, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie obie strony skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty sformułowane w obu skargach kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie ze względu na ich zbieżność i współzależność. Zarzuty te, pomimo ich multiplikacji, koncentrują się wokół następujących zagadnień: i) istnienia podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu oraz braku podstaw do orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania; ii) wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku; iii) istnienia podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Wspólne dla obu skarg kasacyjnych jest również niepełne spełnianie wymagań co do uzasadnienia dla stawianych zarzutów. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Niedostatki w tym zakresie odnoszące się do obu skarg kasacyjnych ograniczają skuteczność zawartej w nich argumentacji, ale nie uniemożliwiają ich rozpoznania.

Przechodząc do oceny zarzutów należy w pierwszej kolejności nawiązać do wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, że ocena zarzutu wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub na przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tym przepisem stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.

Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43).

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych.

Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla określenia sposobu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Inne okoliczności będą mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności, a inne – dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy termin załatwienia sprawy został przekroczony przez organ, pozostawiając poza zakresem prowadzonych rozważań kwestię opieszałości postępowania. Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania winien dokonać ustaleń dotyczących tego, czy organ prowadzi postępowanie w opieszały sposób.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Stanowisko to nie zostało uzasadnione.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie znajduje oparcia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zatytułowana: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. W uzasadnieniu wskazano: "Na podstawie pisma z dnia 15 marca 2021 r. złożono ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie sprawy". Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym datowanym na 1 kwietnia 2022 r. podtrzymał w całości wniesioną skargę na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu przedstawił aktualne stanowisko skarżącej co do przesłanek pozostawania organu w przewlekłości i bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Podobnie organ zatytułował odpowiedź na skargę jako odpowiedź na skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przywołał pismo skarżącej datowane na 15 marca 2021 r. stanowiące ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu przedstawił argumentację przemawiającą przeciwko uznaniu przedmiotowego postępowania za przewlekłe.

Sąd I instancji stwierdził, że organ podjął szereg czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...]. Wskazano, że organ m.in. wystąpił do Ministra Finansów w celu weryfikacji układów indemnizacyjnych oraz Miasta W. w celu weryfikacji prowadzonych postępowań dekretowych, zwrócił się do sądów, prokuratury i Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w celu ustalenia kręgu spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, ponadto do licznych innych instytucji o uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu.

Należy zauważyć, że tego rodzaju ocena sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego jest dokonywana w przypadku rozpoznawania przez sąd skargi na przewlekłość postępowania. Należy również zauważyć, że skarżąca kwestionowała zasadność podjęcia przez organ niektórych z powyższych działań. Oznacza to, że jakkolwiek Sąd I instancji dokonał oceny sposobu prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie pod kątem jego przewlekłości, to nie odniósł się do argumentacji skarżącej w tym zakresie.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca przy piśmie z 19 marca 2021 r. została zawiadomiona w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie rozpoznania sprawy – 31 sierpnia 2021 r. – i ponownie przy piśmie z 6 września 2021 r., gdzie wskazano 30 września 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykazał znaczną aktywność w postępowaniu, nie wydał jednak decyzji w sprawie. Sąd I instancji odniósł się również do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, że należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności.

Należy podkreślić, że termin załatwienia sprawy, który miał zostać przekroczony przez organ i od tego momentu organ miał pozostawać bezczynny, nie został wskazany przez Sąd I instancji. Należy zauważyć w tym miejscu, że w piśmie z 6 września 2021 r. wskazano 30 września 2021 r. jako nowy termin załatwienia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy w piśmie datowanym na 6 września 2021 r. Skoro termin ten nie został zakwestionowany, to przed jego upływem nie można zarzucać organowi bezczynności.

Jeżeli przyjąć za Sądem I instancji, że organ był bezczynny, to nie wiadomo również, czy w ocenie Sądu I instancji bezczynność organu ustała z dniem 16 września 2021 r., czy też nadal trwa. Nie wiadomo zatem, jak długo – zdaniem Sądu I instancji - organ pozostawał bezczynny. Ma to znaczenie dla oceny bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy bowiem brać pod uwagę m.in. długotrwałość bezczynności organu.

Ustalenia dotyczące toczenia się postępowania w dacie orzekania przez sąd mają również znaczenie dla możności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Organ stoi na stanowisku, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą k.p.a. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia upłynęło trzydzieści lat. Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie istnieje utrwalony pogląd, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność może nakazać organowi załatwienie sprawy w określonym terminie, ale pod warunkiem, że postępowanie nadal toczy się w dacie orzekania przez sąd. Sąd winien zatem dokonać ustaleń w tym zakresie, to jest ustalić, czy postępowanie nadal toczy się. Na marginesie należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na bezczynność jest zatem ustalenie, czy postępowanie toczy się zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd.

Sąd I instancji wskazał, że w ocenie Sądu minister błędnie przyjął, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Zdaniem Sądu I instancji każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze Sąd I instancji przyjął, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności.

Sąd I instancji stwierdzając w rozpoznawanej sprawie, że Sąd powinien mieć możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., uchylił się od ustalenia, czy to postępowanie nadal toczyło się w dacie orzekania, czy może już zostało umorzone. Od tego ustalenia zależy zaś dopuszczalność wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy. Skoro Sąd I instancji nie ustalił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w dacie orzekania, to naruszył art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zobowiązując Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 8 grudnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] sierpnia 1948 r. nr [...] - w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Konkludując, należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego Sąd I instancji nie stwierdził przewlekłości postępowania oraz dlaczego przyjął, że organ dopuścił się bezczynności, jak również dlaczego bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika również, jaka powinna być w ocenie Sądu I instancji podstawa prawna decyzji, do wydania której Sąd zobowiązał organ. Z tego względu należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało uznać za przedwczesne odniesienie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze oceny prawne przedstawione powyżej oceni, czy termin załatwienia sprawy z wniosku J.L. został przekroczony przez organ prowadzący postępowanie oraz czy postępowanie w tej sprawie było prowadzone przewlekle, jak również czy postępowanie w tej sprawie toczyło się w dacie orzekania przez Sąd. Na tej podstawie Sąd wyda rozstrzygnięcie o treści zależnej od dokonanych ustaleń i ocen, należycie je uzasadniając.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.