Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 74/15 oddalił skargę G. B. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
G. B., powołując się na przepisy art. 101 a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "dokonane przez Prezydenta Miasta K. zatwierdzenie, a następnie wprowadzenie aktualnie obowiązującego projektu organizacji ruchu" dotyczącego skrzyżowania ul. W. i ul. T. w K. oraz odcinków tych ulic w odległości ok. 20 m od tego skrzyżowania. Skarżący podał m.in., że na początku października 2014 r. wprowadzona została nowa organizacja ruchu na skrzyżowaniu ul. T. i ul. W.. Istotą wprowadzonych zmian było wytyczenie dwóch krótkich odcinków dróg dla rowerów i pieszych wzdłuż ul. W. po południowo-zachodniej oraz północno-wschodniej stronie skrzyżowania i krótkiego odcinka drogi dla rowerów i pieszych wzdłuż ul. T. po południowo - zachodniej stronie skrzyżowania, a także ustanowienie zakazu ruchu rowerów po jezdni na wlotach ul. W. na to skrzyżowanie.
Na skrzyżowaniu brak jest jakichkolwiek przejazdów rowerowych, a wszystkie drogi dla rowerów i pieszych doprowadzone są do przejść dla pieszych, wyposażonych w detektory ręczne (przyciski). Wprowadzona we wskazanym miejscu organizacja ruchu zmusza rowerzystów do korzystania z drogi dla rowerów i pieszych, która nie spełnia parametrów technicznych w zakresie szerokości oraz skrajni poziomej i która jest niebezpieczna ze względu na występujące na niej obiekty (wsporniki, słupy itd.) oraz z powodu jej usytuowania względem jezdni. Ponadto, organizacja ruchu uniemożliwia rowerzystom przejechanie przez skrzyżowanie w niektórych relacjach - w szczególności wjechanie w ul. W. w kierunku północno-zachodnim (tj. do centrum) z każdego innego kierunku, co wynika z tego, że rowerzyści zmuszeni są do skorzystania z krótkiego odcinka drogi dla rowerów i pieszych po południowej stronie ul. W., kończącego się w miejscu, z którego nie da się włączyć do ruchu, aby kontynuować jazdę w tym kierunku ze względu na linię ciągłą na jezdni.
Skarżący dodał, że zaskarżona organizacja ruchu sprawia, że rowerzysta chcący pokonać ww. skrzyżowanie zmuszony jest skorzystać z przejść dla pieszych wyposażonych w detektory ręczne do wzbudzania sygnału zielonego (przyciski). W opinii skarżącego, zaskarżona organizacja ruchu stanowi naruszenie art. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ sprawia, że przejechanie rowerem przez skrzyżowanie ul. W. z ul. T. w K. stało się niemożliwe, co oznacza, że drogi te przestały być ogólnodostępne. Z tego też powodu zaskarżona organizacja ruchu stanowi dyskryminację osób poruszających się na rowerze względem pozostałych uczestników ruchu drogowego oraz bezprawne ograniczenie wolności poruszania się tj. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.
Skarżący stwierdził, że dostosowanie organizacji ruchu na niniejszym skrzyżowaniu do przepisów prawa mogłoby polegać np. na zastąpieniu znaków C-13/C-16 (droga dla rowerów i pieszych) znakami C-16 z tabliczką T-22 (droga dla pieszych, nie dotyczy rowerów) oraz usunięciu znaków B-9 (zakaz wjazdu rowerów), co spowodowałoby, że poruszanie się rowerzystów po chodnikach byłoby dopuszczalne, ale nie obowiązkowe, a możliwy stałby się przejazd po jezdni. Należałoby to połączyć z przestrojeniem pętli indukcyjnych, aby wykrywały rowery lub włączeniem sygnalizacji stałoczasowej (kwestia sygnalizacji leży poza zakresem niniejszej sprawy). Alternatywnie można dostosować wytyczone drogi dla rowerów i pieszych do norm prawa (poszerzyć, usunąć przeszkody) i wytyczyć przejazdy rowerowe (z automatyczną detekcją).
Skarżący podał, że jego interes prawny oraz faktyczny w niniejszej sprawie wynika z tego, że codziennie porusza się po K. na rowerze, a niniejsze skrzyżowanie leży na trasie jego przejazdu. Problemy z pokonaniem rowerem tego skrzyżowania są dla niego tak dotkliwe, że aż zainicjował postępowanie o sygn. akt [...], a wcześniej prowadził korespondencję z Miejskim Zarządem Dróg w K. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Wnosząc o odrzucenie skargi organ argumentował, że zaskarżony akt dotyczy czynności organizacyjno-technicznych wprowadzanych w sferze administracyjnej i publicznej, ale o charakterze generalnym i jako taki nie podlegają kognicji sądu. Organizacja ruchu nie ma charakteru sprawy indywidualnej, dotyczy bowiem wszystkich użytkowników drogi i ma na celu zapewnienie im bezpieczeństwa. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podał, że nowa organizacja ruchu wprowadzona została na podstawie pozytywnie zaopiniowanego przez Policję i zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu.
Zgodnie z nową organizacją ruchu rowerzysta poruszający się na kierunku wschód - zachód czyli w ciągu ul. W. powinien przed skrzyżowaniem z ul. T. zjechać na chodnik, na którym dopuszczono ruch rowerów, następnie przeprowadzić rower po przejściu dla pieszych przez ul. T., a później włączyć się do ruchu na ul. W. Ruch kierujących rowerami w ciągu ul. T. reguluje art. 33 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż wzdłuż ul. T. istnieje droga dla rowerów. Z tego powodu nowy projekt stałej organizacji ruchu nie ingerował w tym zakresie w organizację dotychczas obowiązującą. Nowa stała organizacja ruchu została wprowadzona w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego poruszającym się na rowerach. Funkcjonująca na tym skrzyżowaniu sygnalizacja świetlna nie zapewniała dostatecznego czasu, niezbędnego kierującemu rowerem dla bezpiecznego opuszczenia skrzyżowania. Ze względu na różnicę prędkości poruszania się roweru oraz pojazdu samochodowego rozwiązaniem byłoby między innymi czterokrotne wydłużenie trwania czasów międzyzielonych, czyli takich fragmentów cykli sygnalizacji świetlnych, w których dla wszystkich relacji kolizyjnych wyświetlany jest sygnał czerwony.
Taka zmiana sposobu działania sygnalizacji świetlnej drastycznie ograniczyłaby przepustowość skrzyżowania, doprowadzając do powstawania zatorów komunikacyjnych i mogłaby generować niebezpieczne zachowania kierujących pojazdami (oczekujących 20 sekund na wjazd na puste skrzyżowanie). Wzięto również pod uwagę istniejące obciążenie ruchem tego skrzyżowania, które wynosi 39795 pojazdów na dobę, oraz 22 rowery na dobę (pomiar organu zarządzającego ruchem z dnia 25.09.2014 r.). Wobec powyższego nowa organizacja ruchu nie wprowadziła zmiany programu sygnalizacji świetlnej, natomiast wyłączyła ruch rowerowy z jezdni w obrębie skrzyżowania, jednocześnie umożliwiając rowerzystom bezpieczne pokonanie skrzyżowania z wykorzystaniem chodników i przejść dla pieszych.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przytoczone przepisy ustawy o drogach publicznych nie definiują dróg publicznych jako ogólnodostępnych bezwzględnie i bez żadnych ograniczeń, wręcz przeciwnie zakładają możliwość istnienia ograniczeń i wyjątków. Przepisy regulujące zasady poruszania się po drogach publicznych dotyczą jednakowo wszystkich uczestników ruchu drogowego, zatem nie dochodzi w tym przypadku do naruszenia zasady równości wobec prawa oraz prawa do swobodnego poruszania się. Organ podkreślił, że omawianą stałą organizację ruchu wprowadził mając na względzie zasadę konieczności zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego oraz zasadę efektywnego wykorzystania układu drogowego. Wprowadzona organizacja nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa i jest w danej sytuacji optymalna, czego dowodem jest pozytywna opinia wydana przez Policję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zmianami), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tymi zarządzeniami (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wskazał, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Są to przepisy lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie takim lex specialis jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianą), dalej u.s.g. Wynika to stąd, że przedmiotem zaskarżenia jest zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta K. zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi krajowej, jaką jest ul. T. z ulicą W., będącą drogą gminną. Z przepisu tego wynika, że aby skutecznie móc zaskarżyć zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu konieczne jest nie tylko wykazanie, że wnoszący skargę ma interes faktyczny i prawny w domaganiu się uchylenia czy też stwierdzenia nieważności (bezskuteczności) zaskarżonego aktu, ale wykazanie, że akt ten narusza jego interes prawny.
G. B. w skardze odwołał się do tego, że ma interes prawny i faktyczny, który wynika z faktu, że codziennie porusza się po K. rowerem, a skrzyżowanie leży na trasie jego przejazdu. Problemy z pokonaniem rowerem skrzyżowania są dla niego dotkliwe do tego stopnia, że zainicjował postępowanie karne w sprawie [...]. Na rozprawie przed Sądem sprecyzował, że jego interes prawny został naruszony, gdyż utrudnia mu się pokonanie skrzyżowania na rowerze, które to prawo gwarantują mu przepisy, których naruszenie zarzucił w skardze, tj.: art. 32 ust. 1 i 2 i art. 52 ust. 1 Konstytucji a także przepisy ustawy o drogach publicznych: art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 3. Sąd stwierdził, że powodem zaskarżenia zmiany organizacji ruchu jest uniemożliwienie tą zmianą skarżącemu jako rowerzyście przejeżdżanie skrzyżowania ulicy W. z drogą krajową (ulicą T.) jezdnią, co było dopuszczalne przed wprowadzeniem zaskarżonej zmiany, z tym, że wcześniejsza organizacja, jak wynika ze skargi, również nie satysfakcjonowała skarżącego z tego powodu, że detektory zmiany świateł nie rozpoznawały go jako rowerzysty, w związku z czym musiał czekać na zmianę świateł do przyjazdu większego pojazdu.
Po zmianie organizacji ruchu wprowadzonej zaskarżonym aktem skarżący jest zmuszony przed skrzyżowaniem zjechać na chodnik i następnie pokonać skrzyżowanie pieszo, prowadząc rower po przejściu dla pieszych.
W ocenie Sądu, żaden z przepisów, których naruszenie skarżący zarzuca, nie daje mu prawa do poruszania się rowerem po jezdni na skrzyżowaniu ulicy T. z W. Jakkolwiek obie te ulice są drogami publicznymi, ogólnodostępnymi, po których prawo poruszania się ma każdy, to jednak nie jest to jednoznaczne z prawem do poruszania się po jezdni tych ulic rowerem na każdym ich odcinku. Sąd zauważył, że zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych definicją drogi, jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W skład drogi wchodzą między innymi jezdnia i chodnik. Chociaż generalnie jezdnia przeznaczona jest dla ruchu pojazdami, a chodnik dla ruchu pieszego, nie oznacza to, że rowerzysta ma prawo poruszać się po każdej części jezdni każdej drogi publicznej.
W każdym bądź razie, zdaniem Sądu, przywołane przez skarżącego przepisy takiego prawa jako rowerzyście mu nie dają i to, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu nie pozwala mu na przejechanie rowerem skrzyżowania ulic po jezdni nie oznacza, że w ten sposób jest on jako rowerzysta, z naruszeniem Konstytucji i wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych dyskryminowany. Skarżący ma bowiem prawo poruszania się po tych drogach, tyle, że samo skrzyżowanie obu ulic musi pokonać pieszo. Niewątpliwie takie rozwiązanie narusza jego interes faktyczny (konieczność zatrzymania się, zejścia z roweru i przeprowadzenie tego pojazdu po przejściu dla pieszych), nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem jego interesu prawnego. Nie ma bowiem przepisów, a w każdym bądź razie skarżący takich nie wskazał, które uprawniałyby go do przejeżdżania rowerem przez to skrzyżowanie jezdnią. Uprawnienia takiego nie dają także pozostałe, wymienione w skardze przepisy, a mianowicie rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które stosownie do § 2 stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i wiązanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (zaskarżony akt nie dotyczy ani projektowania ani budowy) oraz załączniki do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że zmiana organizacji ruchu narusza jego interes prawny. Dlatego też nie może on skutecznie zakwestionować tej zmiany jak i domagać się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzenia jeszcze innej organizacji ruchu aniżeli ta, jaka obowiązywała przed [...] października 2014 r. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przepisy te nie dają skarżącemu prawa do poruszania się rowerem po ogólnodostępnych drogach publicznych, a tym samym, że skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznawana przez Sąd I instancji skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nieuwzględnienie skargi wiązało się z przyjęciem przez Sąd I instancji, iż strona nie wykazała, że posiada legitymację procesową w przedmiotowej sprawie. Osią sporu pozostaje zatem to, czy skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi na akt Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.
W tym kontekście, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie ma podstaw do uznania bezpośredniego związku między sferą praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego i istnienia takiej normy materialnoprawnej – jak prawidłowo oceniono w zaskarżonym wyroku – w tym przypadku nie wykazano. Interes prawny powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną wnioskodawcy a zaskarżonym aktem musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień bądź obowiązków. Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak wykazać, że wskutek wydania zaskarżonego aktu doszło do zmiany jego sytuacji prawnej.
Skarżący swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z art. 1, art. 3 pkt 1 i art. 41 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), wskazując że przepisy te gwarantują powszechność dostępu do dróg publicznych dla wszystkich kategorii uczestników ruchu. W ocenie strony, utrudnienia w pokonaniu skrzyżowania na rowerze, które związane są z obecnym projektem organizacji ruchu, naruszają art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Oceniając tak określony interes prawny Sąd I instancji słusznie wskazał, że kwestionowana organizacja ruchu nie pozbawia skarżącego możliwości poruszania się po drodze publicznej, a jedynie nie pozwala mu na przejechanie rowerem skrzyżowania ulic po jezdni.
Należy przy tym pamiętać, iż w świetle art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), drogą jest zarówno jezdnia, jak i chodnik. Żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie gwarantuje zaś skarżącemu prawa do nieograniczonego poruszania się każdym środkiem transportu po jezdni drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że wyłączenie ruchu rowerowego z jezdni w obrębie skrzyżowania dwóch dróg publicznych nie pozbawiło tej kategorii użytkowników prawa do poruszania się po tych drogach, gdyż rowerzystom umożliwiono pokonanie skrzyżowania z wykorzystaniem chodników i przejść dla pieszych.
Zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że interes skarżącego może być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego - sprowadzającego się do zapewnienia rowerzystom jak najdogodniejszych warunków do poruszania się po drogach publicznych. Nie może być jednak traktowany jako naruszenie interesu prawnego w możliwości poruszania się po drogach publicznych rowerem, skoro wprowadzone ograniczenie w żaden sposób nie zamyka dla tych pojazdów dostępu do sieci dróg publicznych. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego. Legitymacji skargowej nie można wykazać poprzez ogólne odwołanie się, tak jak to uczyniono w skardze, do zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji i innych przepisów Konstytucji.
W okolicznościach tej sprawy skarżący nie wykazał natomiast, by przepisy zawarte w zaskarżonym akcie naruszały przysługujące mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. Dlatego też, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, naruszenia przez wydanie zaskarżonego aktu swojego interesu prawnego, a tym samym nie posiadał legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwiałoby mu skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.