Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1555/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r. oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Złożony w tej sprawie wniosek zawierał żądanie udostępnienia umów, jakie Rząd RP zawarł z agencjami ratingowymi oraz korespondencji, jaką prowadził z agencją ratingową [...] w ciągu ostatnich 6 miesięcy wraz z dokumentami, na jakie wskazał Minister Finansów w wypowiedzi zamieszczonej [...].

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] podniosło następujące zarzuty:

1. I. naruszenie przepisów postępowania:
2. 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez brak uzasadnienia w zakresie, w jakim ocena wyłączenia jawności nie została przez Sąd dokonana w oparciu o "zasady ogólne dostępu do informacji publicznej", a została dokonana w oparciu o przepisy szczególne, wyłączające jawność, w kontekście art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co doprowadziło do wydania błędnego wyroku, w którym Sąd nie przeprowadził prawidłowej analizy;
3. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia "w zakresie przywołana przez Organ tajemnica dotyczy pełnej treści wnioskowanych informacji, a co za tym idzie oddalenie skargi";
4. 3) art. 134 p.p.s.a. w zakresie w jaki organ i Sąd nie zastosowały się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/16 w zakresie jakim w wyroku z "23 grudnia 2016 r." wskazane zostało, że jawność jest zasadą, a wyjątki nie mogą być wykładane rozszerzająco, a sprawa winna być zbadana całościowo, a nie w zakresie przesłanek stosowania przepisów szczególnych.
5. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
6. 1) art. 10 ust. 1 EKPC poprzez jego pominięcie w zakresie jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez to stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej w zakresie wiedzy o działaniach organu władzy publicznej w kontekście kreowania polityki finansowej państwa, a tym samym zaskarżony wyrok prowadzi do naruszenia swobody kształtowania debaty publicznej;
7. 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie z którą można wyłączyć jawność całości wnioskowanych informacji w oparciu o oświadczenie przedsiębiorcy i klauzule wyłączające jawność umów, które to nie spełniają przesłanek wyłączenia jawności określonych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
8. 3) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że pełna treść wnioskowanych informacji podlega wyłączeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. Wypada przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w zakresie tej podstawy podnosi w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W tej sytuacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty o naruszeniu tego przepisu przez Sąd I instancji, m.in. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej analizy przepisów.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Ogólnikowe jego przywołanie uniemożliwia odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej, a zatem wobec braku precyzji zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Omówienie zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego wymaga całościowego odniesienia się do postanowionego problemu, który dotyczy zasad dostępu do informacji publicznej jako podmiotowego prawa obywatela do informacji w kontekście jego ograniczeń. Zauważyć należy, że prawo do informacji regulowane jest różnymi aktami normatywnymi, spośród których znaczącą rolę wyznacza przywołany w skardze kasacyjnej Artykuł 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), który przyjmuje, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. W zdaniu drugim wskazuje zaś, że prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

Skarżący kasacyjnie zdaje się jednak zapominać o ograniczeniach, jakie przewiduje ust. 2 dla tak ogólnie sformułowanego prawa. W ust. 2 wskazano bowiem, że korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Wśród przepisów krajowych najwyższą rangę w tej materii przybiera przepis art. 61 Konstytucji RP. Podobnie jednak jak w przepisach Konwencji, dla ogólnie sformułowanego prawa dostępu do informacji publicznej przewidziano możliwość jego ograniczenia.

W ust. 1 art. 61 Konstytucji przyjęto, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 prawem do uzyskiwania informacji objęto dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W myśl natomiast ust. 3 ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Uzupełniającą rolę w tej materii pełni przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej przy współstosowaniu ustaw precyzujących od strony pozytywnej jak i negatywnej zakres tego prawa. Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w tym wypadku agencji ratingowych w zakresie działań objętych realizacją umów z Rządem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010), w myśl którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Dodatkowo, na wyłączenie jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazuje przywołany przez Sąd I instancji art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że podnosząc zarzut błędnego zastosowania art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarga kasacyjna nie stawia jednocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czy art. 35 ustawy o finansach publicznych, które to przepisy mają zasadnicze znaczenie dla oceny czy objęta żądaniem udostępnienia informacja zawiera tajemnicę przedsiębiorcy. Powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogło być zatem uznane za wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna nie dostarcza wiedzy w powyższym zakresie, eksponując jedynie zagrożenia jakie mogą nastąpić w wyniku ogólnego stosowania ograniczeń jawności, a nie formułując wypowiedzi odnoszącej się stricte do okoliczności tego konkretnego przypadku.

W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty pozwalają na uchylenie zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.