Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 809/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu [...] listopada 2010 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 1 stycznia 2011 r. obniżył J. P. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 668,50 złotych miesięcznie.
Wymienioną decyzję wysłano zainteresowanemu za pośrednictwem Poczty Polskiej na jego adres zamieszkania. Z adnotacji doręczyciela i stempli poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji oraz na kopercie wynika, iż próbę doręczenia przesyłki podjęto w dniu 7 grudnia 2010 r., jednak z uwagi na niemożność jej doręczenia pozostawiono przesyłkę w urzędzie pocztowym do dyspozycji adresata, a dwukrotne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w skrzynce listowej adresata w dniach 7 i 14 grudnia 2010 r. Po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu do odbioru przesyłki, w dniu 21 grudnia 2010 r., przesyłkę zwrócono nadawcy w dniu następnym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., rozkaz personalny nr [...] został skutecznie doręczony w dniu 21 grudnia 2010 r.
W dniu 10 stycznia 2011 r. J. P. złożył odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2010 r., wnosząc o jego uchylenie. Jednocześnie wnioskiem z dnia 10 stycznia 2011 r. zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wymienionego rozkazu personalnego, podnosząc, że o wydaniu zaskarżonej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 5 stycznia 2011 r. od pracownika Biura Kadr i Szkolenia KGP w trakcie doręczania innej decyzji. Stwierdził też, że pomimo adnotacji na kopercie z rozkazem personalnym nr [...], nie pozostawiono mu w skrzynce pocztowej awizo, ani też awizo powtórnego. Powołał się przy tym na rzekomo nieprawidłową pracę listonosza Poczty Polskiej oraz przedstawił skierowaną przez siebie do Dyrektora Poczty Polskiej skargę w tym zakresie. Zakwestionował także prawidłowość i skuteczność doręczenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie art. 44 K.p.a..
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...]listopada 2010 r.
W wyniku skargi J. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 833/11, stwierdził nieważność tego postanowienia. Sąd uznał, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Sprawa dotyczyła bowiem obniżenia dodatku służbowego, a nie mianowania na stanowisko służbowe, przeniesienia bądź zwolnienia ze stanowiska, czyli nie dotyczyła tych kategorii spraw, w których właściwym organem był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W związku z powyższym Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 10 stycznia 2011 r., wydał w dniu [...]grudnia 2011 r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
J. P. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, bowiem w szczególności nie ustalił, czy prawdopodobnym było, że przy doręczeniu przesyłki zawierającej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. doręczyciel mógł odstąpić od umieszczenia w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub na drzwiach jego mieszkania zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru.
Sąd wskazał przy tym, że rozpoznając ponownie wniosek, organ obowiązany będzie dokonać oceny jego treści z uwzględnieniem określonych zasad konstytucyjnych i procesowych, przy czym oceniając kwestie zawinienia lub braku winy strony, będzie miał na względzie, że strona ma obowiązek jedynie uprawdopodobnić (uwiarygodnić) brak swojej winy, a nie dowodzić braku zawinienia w uchybieniu terminu.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ wskazał, że wszelkie czynności doręczenia zostały należycie dokonane, co znajduje potwierdzenie w adnotacjach umieszczonych na zawierającej rozkaz personalny nr 6577 kopercie oraz dołączonym do niej druku potwierdzenia odbioru.
Dodatkowo podkreślił, że w związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii prawidłowości pracy listonosza doręczającego J. P. na adres: ul. [...],[...]W., przesyłkę poleconą nr R [...], nadaną w dniu 1 grudnia 2010 r., pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. wystąpiono do Poczty Polskiej z prośbą o przedstawienie informacji: 1) Czy w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. wnoszono na pracę listonosza doręczającego przesyłki w rejonie obejmującym adres: ul. [...], skargi dotyczące niepozostawiania w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach (tzw. awizo)? Jeżeli tak, to jaka była liczba tych skarg?;
2) Czy w pracy listonosza doręczającego przesyłki w rejonie, o którym mowa w pkt 1, obejmującej okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r., stwierdzono nieprawidłowości polegające na niepozostawianiu w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach? Jednocześnie zwrócono się o przekazanie kopii odpowiedzi udzielonej J. P. na skargę dotyczącą pracy listonosza, złożoną w dniu 7 stycznia 2011 r.
W odpowiedzi uzyskano informację, że w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. wpłynęły cztery skargi, przy czym wyłącznie jedna z nich (jak można sądzić złożona przez J. P.) zawierała zarzuty dotyczące nieotrzymywania zawiadomień o przesyłkach (tzw. awizo). Ponadto Poczta Polska nie znalazła podstaw do potwierdzenia nieprawidłowości w pracy listonosza we wskazanym okresie, polegających na niepozostawianiu przedmiotowych zawiadomień.
W świetle wyjaśnień przedstawionych przez operatora pocztowego, który w przeciwieństwie do strony nie ma żadnego interesu prawnego w dostarczaniu organowi informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, za niewiarygodne organ uznał twierdzenia J. P., że w jego skrzynce pocztowej nie pozostawiono żadnego zawiadomienia o przesyłce z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. i przyjął, że został on prawidłowo doręczony.
We wniosku z dnia 10 stycznia 2011 r., złożonym z zachowaniem określonego w art. 58 § 2 K.p.a. terminu, J. P. winą za niepodjęcie w terminie przesyłki z rozkazem personalnym nr [...] obarcza Pocztę Polską, która zdaniem skarżącego często nie doręcza przesyłek adresatom zamieszkującym w budynku przy ulicy [...] oraz nie pozostawia w skrzynkach pocztowych stosownych zawiadomień o tychże przesyłkach. Zarzuty te, zdaniem organu, nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w powołanych wyżej i uznanych przez organ za wiarygodne informacjach przekazanych przez Pocztę Polską.
Brak skarg na pracę listonosza, dotyczących niepozostawiania w skrzynkach pocztowych zawiadomień o przesyłkach (poza jedną niepotwierdzoną skargą J. P.), zarówno w okresie poprzedzającym doręczanie przesyłki z rozkazem personalnym nr [...], jak też w okresie późniejszym, nie pozwala na stwierdzenie, że listonosz nieprawidłowo wypełniał swoje obowiązki w tym zakresie, a tym samym czyni nieprawdopodobnym, że doręczyciel, pomimo dokonania stosownych adnotacji, odstąpił od obowiązku pozostawienia w skrzynce pocztowej zawiadomienia o przesyłce. W takim stanie rzeczy, nie można, zdaniem organu, dać wiary twierdzeniom skarżącego, że za nieodebranie przesyłki z rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. winę ponosi listonosz Poczty Polskiej. W konsekwencji organ przyjął, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ – stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12, uchylającym postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z orzeczenia tego wynika, że w ustalonym stanie faktycznym działania organu naruszyły przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy art. 6, art. 8 i art. 39 K.p.a. W konsekwencji organ naruszył również przepis art. 58 K.p.a., ponieważ zamiast dokonać oceny podniesionych przez skarżącego okoliczności w zakresie odstąpienia przez Pocztę Polską od wymaganego treścią art. 44 K.p.a., obowiązku dwukrotnego awizowania przesyłki, przyjął, że doszło do zawinionego uchybienia terminu.
Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie wniosek J. P. o przywrócenie terminu, organ obowiązany będzie dokonać oceny jego treści z uwzględnieniem wymienionych zasad konstytucyjnych i procesowych.
Powyższe wskazanie Sądu oznacza, że organ w pierwszej kolejności obowiązany był dokonać oceny zarzutów skarżącego i ustalić, czy zaistniały przesłanki warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a.
We wniosku o przywrócenie terminu oraz w pismach procesowych wnoszonych w toku postępowania skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazuje, że dla uznania, iż doszło do doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki oraz że w świetle art. 43 § 3 K.p.a. adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie można je odebrać, jak i terminie odbioru.
Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwości, czy zostało ono dokonane czyni doręczenie nieskutecznym. Skarżący podnosi, iż na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki – rozkazu personalnego nr [...], brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce w dacie powtórnego awizowania w dniu 14 grudnia 2010 r. Na kopercie znajduje się jedynie informacja o powtórnym awizowaniu przesyłki w tym dniu opatrzona nieczytelnym podpisem. Organ nie zbadał podnoszonych okoliczności, a tym samym nie zastosował się do wskazań Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12.
Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, Naczelny Sąd Administracyjny, analizując przesłanki z art. 44 K.p.a., wskazał, że osoba dokonująca powtórnego zawiadomienia powinna w treści takiego zawiadomienia zawrzeć takie elementy, jak: informację o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (tzn. szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu, w którym pismo może być odebrane; wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż 14. dnia od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym, będzie się to odbywało poprzez precyzyjne wskazanie daty dokonania pierwszego zawiadomienia i wskazanie na obowiązujący termin 14 dni; szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne.
Dla uwiarygodnienia autentyczności powyższego zawiadomienia celowe jest jego sporządzenie na specjalnym, przeznaczonym do tego celu, oficjalnym formularzu zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie umieszcza się w miejscach określonych w art. 44 § 2 K.p.a. Brak powyższego zawiadomienia, jak również jego umieszczenie w innym miejscu prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego, zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza.
Sąd uznał, że rozpoznając ponownie wniosek J. P. z dnia 10 stycznia 2011 r. o przywrócenie terminu organ nie wyjaśnił, czy widniejąca na kopercie adnotacja z dnia 14 stycznia 2010 r. o awizowaniu powtórnym przesyłki – rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji spełniała wskazane wyżej wymogi, warunkujące skuteczność doręczenia zstępczego z art. 44 K.p.a. W rezultacie organ nie zastosował się do wskazań wyrażonych w powołanym wyżej orzeczeniu tutejszego Sądu, co oznacza, że wydane postanowienie jest wadliwe i powoduje konieczność jego uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 P.p.s.a. z art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki rejestrowanej kierowanej do skarżącego wobec, wystąpienia wątpliwości, co do faktu zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu awiza,
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu charakteru naruszenia przez organ art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6, 8 i 39 K.p.a. oraz wpływu w/w naruszenia na treść rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. z art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a.
Należy podkreślić myśl art. 42 § 1 K.p.a. zasadą jest, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Od zasady tej przepisy art. 42 § 2 i § 3, art. 43 oraz art. 44 K.p.a. dopuszczają odstępstwa, tak co do wymogu osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i co do miejsca doręczenia.
Analiza treści art. 44 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie, stąd też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (fikcję doręczenia). Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 K.p.a., zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie, zawierać wszystkie wskazane powyżej elementy wraz z podpisem doręczyciela.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby uznać za skutecznie doręczone pismo w trybie art. 44 K.p.a. musi w aktach sprawy znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie, jak działał doręczający. Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w tym trybie konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (vide chociażby: postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007r., w sprawie I OSK 23/07; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011r., w sprawie II GSK 794/10; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012r., w sprawie I OSK 2105/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. wskazuje, że pierwsze awizo nastąpiło w dniu 7 grudnia 2010 r. i zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w skrzynce listowej, natomiast przy powtórnym awizowaniu, które miało miejsce w dniu 14 grudnia 2010 r. nie ma żadnej adnotacji o tym gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki. Nie zaznaczono tego ani na kopercie, ani na zwrotnym poświadczeniu odbioru. W takiej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo skoncentrował się na konieczności wyjaśnienia przez organ czy faktycznie doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. było skuteczne w sytuacji, gdy brak jest informacji gdzie zostało umieszczone zawiadomienie przy powtórnym awizowaniu. Sąd zasadnie uznał, że organ musi ponownie ocenić czy nastąpiły przesłanki warunkujące skuteczność doręczenia zstępczego, określone w art. 44 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zarzucił organowi art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6, 8 i 39 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jedynie powołał się na poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 385/12 i zacytował zaprezentowane w tym wyroku stanowisko.
W związku z tym uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.