Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1557/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2006/13 oddalił skargę R.J. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 2 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 89 ust. 4-4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o CBA"), ustalił R.J., [...] w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...], w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. premię w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji personalnej R.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdził, że zaskarżona decyzja personalna jest niesprawiedliwa. Wskazał, że w jego ocenie został ukarany za czasową niezdolność do służy trwającą od czerwca 2012 r., będącą wynikiem choroby nabytej w służbie. Ponadto podał, że dotychczas otrzymywał premie w wysokości 12% uposażenia zasadniczego, która odzwierciedlała jego zaangażowanie i osiągane wyniki.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu w/w wniosku decyzją z dnia 2 września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję personalną. W uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 89 ust. 4, ust.4a – 4d ustawy o CBA. Wyjaśnił, że konstrukcja premii określona w art. 89 ust. 4 tej ustawy pozostawia Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem tego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej, jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne. Taki charakter premii sprawia, że funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości przyznanej premii, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji personalnej wynika, że ustalenie dla R.J. premii na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. nastąpiło na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 89 ust. 4a ustawy o CBA. Dyrektor Delegatury CBA w [...] przedstawił przesłanki określone w art. 89 ust. 4d tej ustawy, które uzasadniały ustalenie wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi premii w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Podał, że R.J. od dnia 8 czerwca 2012 r. pozostaje na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, zaś realizowane przez niego czynności zostały powierzone do dalszego prowadzenia innym funkcjonariuszom Wydziału [...] Delegatury CBA w [...]. W opinii Dyrektora Delegatury CBA w [...] długotrwała absencja chorobowa wyżej wymienionego funkcjonariusza skutkowała brakiem efektów jego pracy, a w szerszym wymiarze obniżeniem efektywności pracy całego Wydziału.

Nie może dochodzić do sytuacji, w której funkcjonariusz za całkowity brak efektów pracy otrzymuje premię na niezmienionym poziomie. Rolą przełożonego jest reagowanie na tego typu sytuacje i utrzymywanie należytej dyscypliny służby. Hierarchiczna struktura podporządkowania, występująca także w Centralnym Biurze Śledczym wymaga od funkcjonariuszy pełniących służbę dyspozycyjności i zdyscyplinowania.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że podejmując zaskarżoną decyzję personalną wziął pod uwagę wykształcenie i przebieg zatrudnienia R.J. przed przyjęciem do CBA oraz ostatnią opinię służbową, sporządzoną za okres od dnia 8 sierpnia 2010 r. do dnia 8 sierpnia 2012 r., w której otrzymał on ocenę 4,2 w pięciostopniowej skali. Zaznaczył, że opinia ta nie wartościuje ostatniego sześciomiesięcznego okresu służby wyżej wymienionego funkcjonariusza. Sporządzenie nowej opinii nie było możliwe z uwagi na nieobecność funkcjonariusza w służbie, uniemożliwiającą przeprowadzenie procesu opiniodawczego.

Jednocześnie podał, że do ustalenia premii w nowej wysokości warunkiem koniecznym nie jest uprzednie przeprowadzenie procesu opiniodawczego. W świetle art. 89 ust. 4 d pkt 1-4 ustawy o CBA opinia służbowa poprzedzająca ustalenie wysokości premii jest tylko jednym z elementów ocennych wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że w przypadku R.J. brak opinii nie przesądza o możliwości ustalenia mu wysokości premii na kolejny okres sześciu miesięcy.

Zdaniem Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, ocena efektów pracy funkcjonariusza powinna być dokonywana na bieżąco. Do przełożonego właściwego w sprawach osobowych należy podejmowanie decyzji, korzystając z instytucji określonych w przepisach prawa. Premii nie należy traktować jako stałego dodatku za dotychczasową nienaganną służbę, lecz jako ruchomy składnik uposażenia za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem funkcjonariuszowi premii w określonej wysokości a sposobem wykonania przez niego obowiązków i zadań.

W okolicznościach niniejszej sprawy R.J. od dnia 8 czerwca 2012 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Od tego czasu nie wykonywał żadnych zadań i czynności o charakterze służbowym. Po wykonaniu w dniu 8 lipca 2013 r. badań kontrolnych, wobec przeciwwskazań zdrowotnych, został uznany przez lekarza medycyny pracy za niezdolnego do wykonywania służby na zajmowanym stanowisku. Funkcjonariusz bez wymaganych badań kontrolnych nie może zostać dopuszczony do służby, to jednak za ten okres zachowuje prawo do uposażenia.

Organ wyjaśnił, że art. 102 ustawy o CBA ma charakter gwarancyjny. Oznacza to, że funkcjonariusz w przypadku przebywania na zwolnieniu lekarskim otrzyma za okres choroby uposażenie przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przy czym wysokość tego uposażenia może ulec zmianie z chwilą zaistnienia zdarzenia mającego wpływ na wysokość uposażenia. Skoro premia jest przyznawana na każde półrocze roku kalendarzowego, to w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do przyjęcia, że uposażenie funkcjonariusza CBA w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie może zostać zmienione, a zatem zmiana wysokości uposażenia może następować wraz ze zmianą wysokości premii w każdym sześciomiesięcznym okresie premiowym.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego uwzględniając wszystkie kryteria mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowym uznał, że ustalona wysokość premii na poziomie 1 % uposażenia zasadniczego jest adekwatna do posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, zaangażowania oraz stopnia złożoności i sposobu realizacji powierzonych obowiązków służbowych.

W ocenie organu decyzja personalna z dnia 17 czerwca 2012 r. nr [...] spełnia także warunki określone w art. 108 § 1 K.p.a. W jej motywach przytoczono okoliczności i przesłanki, które uzasadniają przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony. Nadanie zaskarżonej decyzji personalnej rygoru natychmiastowej wykonalności było spowodowane ochroną interesu służby, z uwagi na wywarcie skutku prawnego w niej określonego od dnia 1 lipca 2013 r., mieści się ono w pojęciu – inny interes społeczny. Jednocześnie Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego stwierdził, że nie przekroczył swobody wynikającej z uznania administracyjnego, a tym samym decyzja nie nosi cech dowolności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i obniżenie skarżącemu w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. wysokości premii z 12% do 1% uposażenia zasadniczego, z uwagi na jego przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim oraz brak wskazania, jaki materiał dowodowy został uwzględniony przy powoływaniu się na uwzględnienie wszystkich kryteriów mających wpływ na obniżenie premii,
2. 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierowano się przy obniżeniu premii oraz przewlekłość w sprawie, która nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania,
3. 3) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanych decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji personalnych, wypłatę różnicy należnego uposażenia za okres od dnia 1 lipca 2013 r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi w przypadku orzeczenia takiego uprawnienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie wydane w sprawie decyzje mają cechy arbitralności i nie powinny się ostać w obrocie prawnym. Sprowadzają się one do wskazania wykazu i treści podstaw prawnych ich wydania, jednak bez podania podstawy faktycznej. Nie zostały wydane w oparciu o kryteria zawarte w obowiązujących w tym zakresie przepisach, a jedynie w oparciu o względy pozamerytoryczne. Zdaniem skarżącego, powodem obniżenia mu premii mogło być długotrwałe zwolnienie lekarskie związane z chorobą powstałą w związku ze służbą.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 89 ust. 4 ustawy o CBA, z którego treści wynika, że funkcjonariusz CBA oprócz uposażenia zasadniczego otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Szczegółowe warunki przyznania premii dla funkcjonariuszy CBA zostały uregulowane w art. 89 ust. 4a-4f tej ustawy. Zgodnie z art. 102 cyt. ustawy, w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.

W świetle powołanych przepisów, premia przyznawana funkcjonariuszowi CBA ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, którego wysokość jest uzależniona od przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 4d pkt 1-4 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że wysokość premii jest uzależniona od:

1. 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza;
2. 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza;
3. 3) efektów pracy funkcjonariusza;
4. 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

Konstrukcja premii z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA wskazuje, że ustawodawca pozostawił Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne, ale prawo do niej jest ograniczone. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, ustalając dla funkcjonariusza wysokość premii ma obowiązek kierować się przesłankami określonymi w art. 89 ust. 4d pkt 1-4 cyt. ustawy. Decyzja ustalająca wysokość premii powinna odnosić się do tych przesłanek, z podaniem, jakie elementy organ wziął pod uwagę przyznając funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Decyzja ta powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowa premia jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia należnego funkcjonariuszowi i ta cecha sprawia, iż jest to stały składnik uposażenia, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia. Wskazuje na to art. 89 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, że uposażenie składa się z uposażenia i premii (...) oraz kształtowanie jej wysokości w przedziale określonym przepisem art. 89 ust.

4. Nie oznacza to jednak, że określenie funkcjonariuszowi wysokości premii, przyznawanej w kolejnych po sobie następujących sześciomiesięcznych okresach, jest wolne od oceny złożoności wykonywanych przez funkcjonariusza zadań służbowych i efektywności jego pracy. Skoro wysokość premii nie została przez ustawodawcę powiązana w sposób sztywny z wykonywaniem zadań na określonym stanowisku, to ma ona spełniać rolę motywacyjną, polegającą na ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jego postrzegania przez przełożonych oraz dokonań zawodowych w danym przedziale czasowym. Stąd też wysokość premii jest zmienna w czasie, co do zasady ustalana na okresy sześciomiesięczne, z wyjątkami przewidzianymi w art. 89 ust. 4 e-f i ten element nie ma charakteru stałości.

Sąd pierwszej instancji podał również, iż w sprawie jest bezsporne, że skarżący przez okres ponad roku, do dnia wydania decyzji ustalającej premię na okres od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. Z powodu absencji chorobowej nie mógł zostać zaopiniowany przez swego przełożonego. W okresie poprzedzającym ustalenie skarżącemu zaskarżoną decyzją wysokości premii, tj. od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2013 r. nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych. Z czterech przesłanek (art. 89 ust. 4d pkt 1-4 omawianej ustawy), uwzględnianych przy ustalaniu wysokości premii, tylko jedna ma charakter stały – kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, natomiast pozostałe przesłanki są ściśle powiązane w efektami służby, których w przypadku skarżącego w branym pod uwagę sześciomiesięcznym miesięcznym okresie nie było.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie nie można Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego skutecznie czynić zarzutu, że niezasadnie, arbitralnie i bez uzasadnionych przyczyn ustalił skarżącemu okresowo wysokość premii na 1% uposażenia zasadniczego. Długotrwały brak jakichkolwiek wyników służby skarżącego, dezorganizujący normalny tok funkcjonowania komórki organizacyjnej (zastępstwa, powierzenie zadań innym funkcjonariuszom), w której strukturach został on umieszczony, nie przemawia za premiowaniem takiego funkcjonariusza. Odmienne działanie organu, który jest obowiązany prowadzić racjonalną politykę kadrową i finansową, byłoby w opozycji do przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się ze skarżącym, że premia została mu obniżona o 11% uposażenia zasadniczego. Ten element uposażenia funkcjonariusza CBA nie jest przyznawany na czas nieokreślony, kiedy to ingerencja w wysokość świadczenia pieniężnego oznacza jego podwyższenie lub obniżenie. Premia z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA jest przyznawana na czas określony 6 miesięcy (ust. 4b pkt 1 i 2). Oznacza to cykliczność przyznawania składnika uposażenia, przy każdorazowej ocenie przesłanek warunkujących ustalenie wysokości premii na dany okres. Skoro ustawodawca w art.89ust.4b powołanej ustawy o CBA określił, w sposób niepodlegający modyfikacji (za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ust. 4 lit. e i f), okres na jaki przyznawana jest funkcjonariuszowi CBA premia, to uzasadnione stało się nadanie decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., w celu wywarcia skutku prawnego zgodnego z wolą ustawodawcy. To z kolei wyczerpuje przesłankę "innego interesu społecznego" utożsamianego z interesem służby, określoną w powołanym przepisie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. zarzutu dotyczącego naruszenia art. 102 ustawy o CBA stwierdził, że przepis ten ma charakter gwarancyjny. Oznacza to, że funkcjonariusz CBA, m.in. w przypadku choroby, ma zagwarantowane otrzymywanie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość.

Zauważył, iż jak już wcześniej wskazano, premia z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA ma charakter stały jedynie w zakresie jej otrzymywania, nie zaś co do wysokości, jako czynnika zmiennego. Zawarte w art. 102 cyt. ustawy stwierdzenie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian" oznacza zmiany na korzyść, w przypadku, gdy zmieniają się przepisy płacowe powodujące wzrost uposażenia, ale również na niekorzyść funkcjonariusza, w sytuacji, gdy następuje zmiana okoliczności uzasadniających obniżenie niektórych dodatkowych składników uposażenia. Tego rodzaju okolicznością jest zakończenie okresu, na który zostało przyznane świadczenie i konieczność dokonania ponownej oceny w ramach obowiązującego prawa. Wydanie decyzji okresowo ustalającej wysokość premii funkcjonariusza CBA ma znaczenie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 731/12 (publ. LEX nr 1233196), analizując art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stwierdził, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych.

Oznacza to konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta nieobecnego w służbie z powodu choroby, wprowadzonych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Policjantowi jest przyznawany dodatek służbowy na czas nieokreślony, zatem obniżenie tego dodatku z powodu absencji chorobowej będzie powodowane zmianą faktyczną. Natomiast na gruncie ustawy o CBA, obowiązek dokonania kolejnej okresowej oceny funkcjonariusza w celu ustalenia decyzją wysokości premii ma charakter prawotwórczy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie niezasadne jest powoływanie się na podobne do art. 102 ustawy o CBA uregulowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1678 ze zm.) oraz wyroki sądów administracyjnych kwestionujące decyzje dotyczące cofania policjantom dodatku służbowego z powodu ich absencji chorobowej. W świetle art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) dodatek służbowy przyznawany policjantom jest świadczeniem odmiennym od premii przysługującej funkcjonariuszom CBA. Przede wszystkim jest dodatkiem stałym do uposażenia przyznawanym bezterminowo.

Natomiast przedmiotowa premia jest zmienna okresowo, gdyż z mocy ustawy organ CBA jest obowiązany co 6 miesięcy badać przesłanki warunkujące wysokość jej przyznania. Nie można zatem stawiać znaku równości względem przedstawionych powyżej dwóch różnych instytucjonalnie rozwiązań płacowych.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.J., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 102 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 621), poprzez jego błędną wykładnię.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na oczywiste omyłki Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie podania błędnych dat wydanych w sprawie decyzji oraz okresu na jaki przyznano premię. Podał, że w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywał premię w wysokości 12 % uposażenia zasadniczego (stosownie do art. 89 ust. 4c ustawy o CBA nie wymaga się wydania decyzji co do wysokości premii, jeśli nie ulega ona zmianie), a od dnia 1 lipca 2013 r. w wysokości 1% uposażenia zasadniczego. Przyznał, że w okresie od dnia 8 czerwca 2012 r. do końca służby w CBA przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, zestawienie powyższych, bezspornych faktów prowadzi do oczywistego wniosku, że skarżący będąc na zwolnieniu lekarskim w dwóch pełnych okresach, o których mowa w art. 89 ust. 4b ustawy o CBA otrzymywał premię w takiej samej wysokości, jak przed udaniem się na zwolnienie lekarskie.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia najistotniejsze jest wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to od kiedy, wysokość premii w okresie, w którym funkcjonariusz przebywa na zwolnieniu lekarskim może być przyznana w danym okresie premiowym w innej, w szczególności niższej wysokości niż ta, która otrzymywał przed udaniem się na zwolnienie lekarskie.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że odpowiedź na to pytanie jest zawarta w art. 102 ustawy o CBA. Przepis ten określa przesłanki, w których premia może być funkcjonariuszowi przyznana w wysokości niższej, niż ta którą otrzymywał przed udaniem się na zwolnienie lekarskie. Mogą to być następujące okoliczności: orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niemożność pełnienia przez funkcjonariusza służby na danym stanowisku, popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa, itp. W przypadku, gdy w okresie przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim nie nastąpią żadne zmiany wpływające na wysokość premii, to brak jest podstaw do przyznania mu premii w innej wysokości, niż otrzymywana przed udaniem się na zwolnienie lekarskie.

W ocenie skarżącego, poza wykładnią językową, za takim rozumieniem art. 102 ustawy o CBA przemawia także wykładnia logiczna. Funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim nie będzie miał wyników służby, gdyż jej nie pełni. Gdyby ustawodawca, jako czynnik istotny dla wysokości premii, chciał przyjąć brak wyników służby z uwagi na jej niepełnienie w okresie zwolnienia lekarskiego, to ustaliłby, że funkcjonariuszowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim premia nie przysługuje lub przysługuje w wysokości minimalnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 102 ustawy o CBA.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego – art. 102 ustawy o CBA, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego był uprawniony do ustalenia R.J. w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. premii w wysokości 1% uposażenia zasadniczego (art. 89 ust. 4-4d cyt. ustawy), podczas przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim.

Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania możliwości dokonania przez organ wobec funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim zmiany wysokości premii, mimo zaistnienia zdarzenia mającego wpływ na jej wysokość. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, bez znaczenia była podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że skarżący w dwóch pełnych okresach, o których mowa w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, tj. od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., otrzymywał premię w takiej samej wysokości, jak przed zwolnieniem lekarskim.

Zgodnie z art. 102 powołanej ustawy, w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Powołany przepis gwarantuje funkcjonariuszowi CBA, że m.in. w przypadku choroby będzie otrzymywał uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie oznacza to jednak, że w przypadku zaistnienia zmian mających na nie wpływ, ich wysokość nie może ulec obniżeniu lub podwyższeniu.

Sąd pierwszej instancji, przedstawiając konstrukcję premii określoną w art. 89 ust. 4 – 4d ustawy o CBA, trafnie wskazał, że premia jest stałym składnikiem należnego funkcjonariuszowi uposażenia co do jej otrzymywania, lecz zmiennym co do jej wysokości. Zasadą jest ustalanie wysokości premii w drodze decyzji na okresy sześciomiesięczne – art. 89 ust. 4b cyt. ustawy, z wyjątkami określonymi w art. 89 ust. 4 e-f powołanej ustawy. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość premii nie ulega zmianie – art. 89 ust. 4 c omawianej ustawy. Wysokość premii – art. 89 ust. 4 w/w ustawy, jest uzależniona od oceny przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d cyt. ustawy.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że premia jest przyznawana funkcjonariuszowi CBA przez organ cyklicznie, po dokonaniu każdorazowej oceny przesłanek warunkujących ustalenie jej wysokości na dany okres.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakończenie podczas przebywania przez funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim okresu, na który została mu przyznana premia i potrzeba dokonania ponownej oceny przesłanek od których uzależniona jest jej wysokość, stanowi zmianę podlegającą uwzględnieniu, o której mowa w art. 102 ustawy o CBA. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ustalenie przez Szefa CBA dla funkcjonariusza R.J. premii na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. na wniosek Dyrektora Delegatury CBA w [...] w wysokości 1% uposażenia zasadniczego, skutkowało zmianą wysokości otrzymywanego przez niego w okresie choroby uposażenia. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie ustalenia wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi premii na dany okres w przewidzianej prawem wysokości zostało wydane z uwzględnieniem kryteriów wartościujących przebieg służby i należycie uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 102 ustawy o CBA i zasadnie przyjął, iż wysokość otrzymywanego przez skarżącego w okresie choroby uposażenia, w tym przedmiotowej premii, mogła ulec zmianie w przypadku zaistnienia przedstawionego wyżej zdarzenia mającego wpływ na jej wysokość.

Nie do zaakceptowania jest pogląd autora skargi kasacyjnej przyjmujący, że uposażenie funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim, który w sposób usprawiedliwiony jest zwolniony z obowiązku realizacji zadań służbowych, nie może ulec zmianie. W tym przypadku oznaczałoby to niemożność dokonania przez organ, po upływie sześciomiesięcznego okresu premiowego, oceny dotyczącej zaistnienia przesłanek, od których jest uzależniona wysokość premii należnej funkcjonariuszowi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).