Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/GL 1309/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu R. orzekł o utracie z dniem [...] maja 2011 r. przez A. K. statusu osoby bezrobotnej, ze względu na jej niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w siedzibie urzędu pracy i niepowiadomienie w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzja ta zawierała pouczenie o przysługującym od niej odwołaniu i terminie jego wniesienia.
Od w/w decyzji, w dniu [...] lipca 2011 r. A. K. wniosła odwołanie, w którym przedstawiła prośbę o przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do ubezpieczenia społecznego. Podała, iż była zatrzymana przez policję i przewieziona do szpitala psychiatrycznego celem obserwacji. W szpitalu przebywała w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] lipca 2011r. Do odwołania dołączyła kartę leczenia szpitalnego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Ś. – działając na zasadzie art. 134 k.p.a. - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach swego stanowiska organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji została uznana za doręczoną stronie - w trybie art. 42 i art. 43 k.p.a. - w dniu [...] czerwca 2011r., gdyż dzień [...] czerwca 2011 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy. Podkreślono, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana wobec nieobecności adresata w miejscu zamieszkania ([...] czerwca i [...] czerwca 2011r.) i złożona w urzędzie pocztowym, o czym adresatka została pouczona w pozostawionym w skrzynce pocztowej awizie. Odwołanie natomiast wniesiono w dniu [...] lipca 2011r. a zatem w 25-tym dniu, licząc od daty doręczenia decyzji.
W tej sytuacji organ wojewódzki stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zauważając, iż na skuteczność doręczenia korespondencji, nie mają wpływu okoliczności związane z powodem nieobecności adresata przesyłki w domu, a w sprawie przywrócenia terminu, organ nie może działać z urzędu, gdyż wymaga to wyraźnej prośby zainteresowanego.
Na wyżej przedstawione postanowienie Wojewody Ś. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca podała w niej, że w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] lipca 2011r. przebywała w szpitalu. Na izbie przyjęć obiecano skarżącej, że organ administracyjny zostanie powiadomiony o jej hospitalizacji, ale tego jednak nie uczyniono.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podkreślając, iż w odwołaniu nie został zawarty wniosek o przywrócenie terminu.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną.
Zdaniem Sądu, zaskarżonemu postanowieniu należało przypisać wadę przedwczesności z tego tytułu, iż - z obrazą art. 7, 8, 9 i art. 77 k.p.a. - nie zostało ono poprzedzone należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego.
Sąd zgodził się wprawdzie, iż każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek to uchybienie stwierdzić, chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 i następne k.p.a.), ale – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. - organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają więc nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Odnosząc powyższe do kontrolowanego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki podniósł, iż skarżąca nie zdawała sobie sprawy, iż złożyła odwołanie z opóźnieniem, ale przytoczyła w nim ważne okoliczności, które sugerowały brak jej winy w uchybieniu terminu. W związku z powyższym, Sąd wyraził w tym miejscu pogląd, że w przypadku, gdy zainteresowany przywróceniem terminu nie zdaje sobie sprawy z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują, konieczne jest odpowiednie ukierunkowanie strony w jej działaniach. Ponadto, podkreślił też, iż w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym, tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia, a istotna jest intencja, której oceny dokonuje się na podstawie o całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś przekazanie stronie informacji o: jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Poza tym Sąd zaakcentował, że strona może domagać się przywrócenia uchybionego terminu nie tylko w odrębnym, wyraźnie sformułowanym piśmie, gdyż wola strony może być w tym przypadku wyrażona również w treści odwołania (poprzez np. wskazanie usprawiedliwiających opóźnienie, jej zdaniem, okoliczności).
W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
W rezultacie Sąd Wojewódzki zauważył, iż zawarte w odwołaniu A. K. sformułowania stanowiły podstawę do podjęcia przez organ ustaleń, co do tego, czy było jej wolą również domagać się przywrócenia uchybionego terminu a zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien z większą starannością zbadać wskazane przez skarżącą okoliczności, mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. W tym celu należało wezwać skarżącą do oświadczenia się, czy było jej wolą wystąpić o przywrócenie uchybionego terminu, przy jednoczesnym pouczeniu jej, iż dokonała czynności w postaci złożenia odwołania w terminie spóźnionym, co stanowiło o bezskuteczności tej czynności, a prawo przewiduje w takich sytuacjach złożenie wniosku o odpowiedniej treści i udokumentowanie go.
Następnie, w zależności od zachowania się strony w odpowiedzi na właściwe jej pouczenie o przysługujących jej środkach prawnych i wyjaśnienie sytuacji, w jakiej znalazła się w na skutek pobytu w szpitalu, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć badaną kwestię. Dopiero zaś następstwem tego rozstrzygnięcia będzie ewentualna możliwość orzeczenia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Śląski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 134 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuprawnionym uznaniu, że Wojewoda Śląski pomimo wyraźnego braku wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu, powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy wolą strony było wniesienie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy jednoczesnym pouczeniu strony, iż złożyła odwołanie w terminie spóźnionym, a prawo przewiduje w takich sytuacjach złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., 14-dniowego terminu. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, stanowi jego uchybienie. Wystąpienie zaś przesłanki negatywnej, jaką jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art.134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia, a tym samym nie pozostawia organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, skarżący organ zwracał uwagę, że bezspornym w niej był fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A. K. Nie budziło także wątpliwości, że w treści złożonego przez uczestniczkę postępowania odwołania, nie został sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Argumenty przedstawione przez stronę miały zaś na celu wyłącznie usprawiedliwienie przyczyn jej niestawiennictwa w terminie wyznaczonym przez organ zatrudnienia. Tym samym, argumenty te odnosiły się do merytorycznego uzasadnienia decyzji Starosty Powiatu w R. i nie nawiązywały do kwestii formalnej, jaką było uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Ponadto – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, A. K. w dalszym ciągu wyrażała niezadowolenie z decyzji Starosty Powiatu w R. a nie podnosiła zarzutów, dotyczących postanowienia Wojewody Ś., jak również nie podnosiła, aby w złożonym odwołaniu został sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się nieuzasadnione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki, w zaskarżonym wyroku błędnie określił przedmiot kontrolowanego postanowienia Wojewody Śląskiego, przyjmując, że odnosiło się ono do statusu bezrobotnego, podczas, gdy przedmiotem tego postanowienia było ewidentnie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Powyższe skutkowało sprostowaniem z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny sentencji zaskarżonego wyroku – na zasadzie art. 156 § 3 P.p.s.a.
Powyższe uchybienie nie czyni jednak zaskarżonego wyroku na tyle wadliwym, aby zasadnym było jego uchylenie. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu istotnym, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 134 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. należało bowiem uznać za nieusprawiedliwione.
Zgodzić się wprawdzie trzeba z organem, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i niezależną od czasokresu opóźnienia a także obliguje organ do uwzględnienia w/w uchybienia, gdyż organ nie ma w tym zakresie możliwości orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale istota sprawy, która wystąpiła w analizowanym przypadku, nie naruszała powyższych zasad.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń faktycznych, uczestniczka postępowania – A. K., niezgadzając się z decyzją Starosty Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w której orzeczono o utracie przez nią - z dniem [...] maja 2011 r. – statusu osoby bezrobotnej, ze względu na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w siedzibie urzędu pracy i niepowiadomienie w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, wniosła od w/w decyzji odwołanie. Z uwagi na pobyt w szpitalu, odwołanie to zainteresowana złożyła z opóźnieniem.
W treści odwołania strona wprawdzie istotnie wyjaśniała głównie przyczyny, dla których nie stawiła się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym jej terminie, ale należy zwrócić uwagę, że czasokres pobytu A. K.w szpitalu (od dnia [...] maja do dnia [...] lipca 2011 r.) obejmował również moment, w którym mijał termin do wniesienia przez zainteresowaną odwołania ([...] lipca 2011 r.).
Podkreślenia też wymaga, że strona w postępowaniu działała w tej sprawie sama a dodatkowo, cierpiała na schorzenia psychiczne. Została poddana obserwacji psychiatrycznej i zastosowano wobec niej leczenie farmakologiczne (wypis ze szpitala). Z treści odwołania wynikało także, że zainteresowana starała się powiadomić organ o swojej sytuacji, ale bezskutecznie (cyt.): " lekarz uznał, że muszę pozostać na obserwacji << skoro ma wydać opinię o stanie mojego zdrowia psychicznego >>. Tłumaczyłam że mam termin zgłoszenia się do Urzędu Pracy w R. Na izbie przyjęć w szpitalu psychiatrycznym w R. obiecali do siedmiu dni powiadomić Urząd Zatrudnienia ale niestety nie powiadomili".
Zatem, chociaż powyższe treści odnoszą się rzeczywiście przede wszystkim do rozstrzygnięcia merytorycznego, na który to fakt zwraca w skardze kasacyjnej jej autor, ale jednocześnie wyjaśniają one (zwłaszcza dołączona do odwołania karta pobytu w szpitalu) przyczynę niedochowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. W sytuacji zaś, gdy tego rodzaju pismo – jak wynika z akt administracyjnych – składa osoba nieporadna, w tym trwale niepełnosprawna w stopniu lekkim a przede wszystkim cierpiąca na zaburzenia psychiczne, organ administracji publicznej nie powinien ograniczać się do zawężającej (na niekorzyść strony), interpretacji pisma składanego przez taką osobę. W realiach zatem rozpoznawanej sprawy, zasadnie Sąd Wojewódzki zauważył, że zachodziła w tym przypadku konieczność zapytania odwołującej się, czy pismo jej z dnia [...] lipca 2011 r. zatytułowane "Odwołanie do Wojewody Ś." zawierało również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego.
Brak natomiast wyjaśnienia tej kwestii dowodził naruszenia przez Wojewodę, wymienionych w zaskarżonym wyroku, przepisów procedury administracyjnej w stopniu istotnym. Jeśli by bowiem zainteresowana podała, że intencją jej było złożenie w jednym piśmie zarówno odwołania od decyzji Starosty oraz – z uwagi na pobyt w szpitalu – wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to mogłoby się okazać, iż postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu było wadliwe a co najmniej przedwczesne.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.