Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 156/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 670/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r. nr 3/WIWbż/2017 w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy, utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Lekarza Weterynarii, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nad Notecią nr 262/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 2 oraz ust. 2, art. 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) w zw. z § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dokonał jednoznacznej kwalifikacji deliktu, określając, że jest to delikt określony § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia.

Strona – poprzez usunięcie trójkątnych pieczęci, którymi oznakowane były tusze niezdatne do spożycia – nie zapewniła przeprowadzenia czynności zgodnych z rozporządzeniem nr 1069/2009 i takie działanie w rzeczywistości powodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego, które zaistniałoby, gdyby tusze niezdatne do spożycia trafiły na rynek wraz z mięsem zdatnym do spożycia. Przy czym nie bez znaczenia jest okoliczność, że usunięcie dotyczyło nie tylko jednej tuszy, ale całej partii, a tym samym nie można mówić o przypadkowości, a wręcz o celowości działania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł [...].

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bd 525/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 22 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nad Notecią z dnia 28 grudnia 2016r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Oznacza to tym samym konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń, czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Sąd wskazał, że wobec tego powołanie się na ustalone okoliczności w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją bez ich ponownego opisania i wyjaśnienia oraz stwierdzenie, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, narusza zasady postępowania. W konsekwencji bowiem nie ustosunkowano się do zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli, co stanowi naruszenie podstawowych praw strony postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Wskutek tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 6/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd administracyjny nie może uchylić wydanych w sprawie decyzji obu instancji na tej tylko podstawie, że w zaskarżonej decyzji organ odwołał się do swego stanowiska szczegółowo wyrażonego w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, nie ponawiając argumentacji, lecz jedynie się do niej odwołując, w sytuacji gdy decyzja ta stała się ostateczna. W okolicznościach sprawy nadmiernym rygoryzmem było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji (jak też decyzji organu pierwszej instancji) z tego tylko powodu, że organ ponownie nie przytoczył swego stanowiska (jak w uzasadnieniu decyzji z 9 listopada 2016 r.), lecz jedynie się do niego odwołał. Sprawowana w taki sposób kontrola legalności decyzji nie wypełnia normy prawnej, którą wyraża art. 3 § 1 p.p.s.a. i prowadzi do zbędnego wydłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów procesowych wiążących się z brakiem ponownego przytoczenia stanowiska organu już wyrażonego w ostatecznej decyzji z dnia 9 listopada 2016 r., lecz jedynie odwołaniem się do tego stanowiska.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał wypowiadanie się na etapie postępowania kasacyjnego co do zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 9e i art. 9f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej za przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, uchylając wydane w sprawie decyzje wyłącznie ze względów procesowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z treści protokołu, w żaden sposób nie wynika, czy osoba, której podpis widnieje pod protokołem kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością jego nazwiska z nazwiskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Skarżący nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 19d ust. 4 ustawy. W szczególności w aktach brak jest ww. pokwitowania odbioru protokołu.

Mając na uwadze w szczególności art. 19f ustawy, dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz to taka właśnie osoba podpisała protokół kontroli (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania ww. protokołu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności. Brak również dowodów potwierdzających fakt dokonywania usuwania pieczęci z mięsa. Niewątpliwie też brak zdjęć (poza kwestią tego, czy sporządzony protokół kontroli mógł stanowić dowód w sprawie) dodatkowo uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga winna zostać oddalona,
2. - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i poprzez uwzględnienie skargi pomimo, iż istniały przesłanki do jej oddalenia,
3. - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organy administracji weterynaryjnej nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny,
4. - art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie organów administracji weterynaryjnej do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy,
5. - art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że protokół z kontroli, w stosunku do którego nie wniesiono zastrzeżeń określonych w tym przepisie, ma charakter wiążący co do stanu faktycznego i może być zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej podstawą do podejmowania dalszych czynności, w tym wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednoznacznie w treści środka odwoławczego, na której z podstaw przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. oparł środek zaskarżania (skargę kasacyjną), niemniej przywołuje jednak określne przepisy prawa naruszone, według kasatora, przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.).

Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku – uchylającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie kary pieniężnej – można przywołać następujące niestaranności: w zarzucie odnoszącym się do naruszenia art. 77 k.p.a. p.p.s.a. wskazuje się ogólnie na naruszenie 77 k.p.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 4 różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Analogiczna usterka dotyczy zarzutu naruszenia art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej obejmującego 6 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.).

Wiodącym zagadaniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że zrealizowana kontrola weterynaryjna, w tym protokół z przeprowadzonej kontroli, której ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego są istotne dla wydanej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną – nie odpowiada w pełni wymogom (warunkom) prawnym. Kluczowym w sprawie jest brak pewności w kwestii udziału kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej w toku przeprowadzonej kontroli weterynaryjnej oraz po jej zakończeniu. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego.

Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że sprawowany w ważnym interesie publicznym (ochrona zdrowia publicznego) przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nad działalnością podmiotów nadzór zapobiegawczy oraz nadzór bieżący – a w jego ramach kontrola – jest unormowany właściwymi przepisami prawa, w tym w szczególności normami ustawy z dnia 24 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077 z późn. zm., dalej ustawa). Wynika to z konstytucyjnej reguły, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli przeprowadzona kontrola zawiera ustalenia, wskazujące na naruszenia wymagających przestrzegania przepisów prawa – wzorców postępowania – adresowanych do podmiotu kontrolowanego, to zazwyczaj organ administracji publicznej (organ kontroli) ma obowiązek podjęcia odpowiednich działań prawnych, m. in. wydawania decyzji administracyjnych, których przedmiotem są nakazy, zakazy czy sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne.

W myśl art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli (por. A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 107–121).

W warunkach demokratycznego państwa prawnego zauważyć należy, iż aby ustalenia ("wyniki") z przeprowadzonej kontroli – z gwarantowanym przez porządek prawny odpowiednim udziałem podmiotu kontrolowanego w tych czynnościach – mogły stanowić wiążącą podstawę do wydania przywoływanych wyżej różnej natury jurydycznej decyzji administracyjnych to zrealizowana kontrola, w tym utrwalający (dokumentujący) jej przebieg i ustalenia protokół z kontroli oraz inne wytworzone (sporządzone) w toku kontroli dokumenty (dowody) winny czynić zadość przepisom prawa. Istotna rola przypada tutaj zazwyczaj protokołowi z kontroli, który wraz z powiązaną z nim dokumentacją z przeprowadzonej kontroli (np. załącznikami) jest odmianą dokumentu urzędowego. Jak stanowi art. 76 k.p.a. § 1: dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Przewidziany w wielu przepisach ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej udział kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej w toku kontroli oraz po jej zakończeniu – w formach określnych w ustawie (np. art. 19c ust. 1, art. 19e ust.

1) – jest jednym z elementarnych wymogów prawidłowo przeprowadzonej kontroli weterynaryjnej. Brak wymaganego prawem w/w udziału kierownika podmiotu kontrolowanego (osoby upoważnionej) może mieć wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych leżących u podstaw nałożenia kary pieniężnej, co podkreśla judykatura (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1864/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Przepis ten określa uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń, oraz odmowy podpisania protokołu kontroli. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli nie stanowi ona przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli. Jest to jedyny przypadek zawarty w ustawie, gdzie bez podpisu strony protokół kontroli może stanowić podstawę do wydania decyzji (art. 19e ust. 6).

Organy Inspekcji Weterynaryjnej, w przypadku braku podpisu strony, mają obowiązek umieścić wzmiankę o odmowie podpisania protokołu i zgodnie z art. 19e ust. 6 ustawy mogą wykonywać dalsze czynności związane z przeprowadzoną kontrolą. Brak podpisu strony w takim przypadku w żaden sposób nie uniemożliwia działań Inspekcji.

Ponadto orzecznictwo zaznacza, że na gruncie dyspozycji art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zostało wyraźnie wskazane, że protokół kontroli ma zawierać podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, ewentualnie wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli. Z treści powołanego przepisu wynika, że zarówno podpis kontrolującego, jak i kontrolowanego mają taką samą wagę. Brak któregokolwiek z tych podpisów powoduje, że protokół jest obarczony istotnymi brakami i nie może stanowić dowodu w sprawie. Analizowana regulacja prawna wskazuje, że podmiot kontrolowany w toku postępowania jest uprawniony, a nie zobowiązany do przedstawiania dowodów, czy wskazywania uchybień w pracy organu administracji publicznej. To wyłącznie organ administracji publicznej jest prawnie zobowiązany do rzetelnego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz do prawidłowego udokumentowania przeprowadzanych czynności, w tym właściwego (prawidłowego) sporządzenia protokołu z kontroli zgodnie z odpowiednimi wymogami przewidzianymi w prawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 728/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile przeprowadzona kontrola weterynaryjna stwierdza ("ujawnia") w czasie jej przebiegu nieprawidłowości – naruszenia przepisów prawa (wzorców postępowania) – to organ kontroli jest zobowiązany w określonej prawem formie te nieprawidłowości udokumentować ("zabezpieczyć dowody"). Bowiem tylko poczynione na podstawie prawa i w granicach prawa ustalenia organu kontroli z odpowiednim udziałem podmiotu kontrolowanego mogą być elementem materiału dowodowego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania odpowiednich decyzji nadzorczych (administracyjnych), których przedmiotem są wspomniane nakazy, zakazy czy sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne.

Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli – jak podkreśla orzecznictwo – nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1, art 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę sankcję w postaci kary pieniężnej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontrolnym. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję w tym nakładającą sankcję pieniężną (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 728/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wykonując sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że z akt sprawy, a w szczególności z treści protokołu, w żaden sposób nie wynika, czy osoba, której podpis widnieje pod protokołem kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością jego nazwiska z nazwiskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Sąd odwoławczy podziela stanowisko, że nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że skarżący nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 19d ust. 4 ustawy, w myśl którego jeden egzemplarz protokołu kontroli przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem, drugi włącza się do akt kontroli. W szczególności w aktach brak jest ww. pokwitowania odbioru protokołu.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku – mając na uwadze w szczególności art. 19f ustawy, że dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz to taka właśnie osoba podpisała protokół kontroli (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania ww. protokołu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności.

Powyższe czyni nieuzasadnionymi wszystkie zarzuty sformułowane w środku odwoławczym.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.