Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1286/11, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
J. S. wystąpiła do Burmistrza S. o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości 400 zł na zakup obiadów.
Burmistrz S., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], wydaną w oparciu o przeprowadzoną w dniu 28 stycznia 2011 r. aktualizację wywiadu środowiskowego, przyznał J. S. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. dnia do 31 stycznia 2011 r. w wysokości 100 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z programem wieloletnim "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana pomoc w formie posiłku nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, a w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana pomoc w formie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Ustawowe kryterium dochodowe wynosi 351 zł na osobę w rodzinie, zaś dla osoby samotnie gospodarującej jest równe 477 zł.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że zasiłek w przyznanej kwocie jest niewystarczający.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc, zasadności zgłoszonej potrzeby, a także od wysokości posiadanych środków i możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy.
Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Organ musi mieć ma względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.
Organ odwoławczy wskazał, że MOPS w S. na pomoc z Programu Rządowego w miesiącu styczniu 2011 r. dysponował kwotą 8.000 zł. Pomoc z tego Programu otrzymało 80 rodzin, przy czym średnio na gospodarstwo wieloosobowe pomoc wyniosła 100 zł, zaś na gospodarstwo jednoosobowe 80 zł.
Organ podkreślił, ze uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.
Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że została rażąco przekroczona granica uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a."
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie uwzględnił, złożonych na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. wniosków skarżącej o zażądanie od organów dokumentacji pozwalającej na ustalenie osób korzystających z pomocy społecznej i ile z tych osób ma orzeczony stopień niepełnosprawności i jaki oraz zażądanie informacji jakie kwoty i na jakie cele w stosunku rocznym przeznaczone są na pomoc społeczną oraz jakie są programy pomocowe, unijne, rządowe i własne i jaką pomoc otrzymuje MOPS w S. z organizacji pozarządowych i charytatywnych, bowiem wnioski te nie stanowią dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. W sprawie nie zachodziła zaś konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia.
Sąd stwierdził również, że w świetle art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych i niedopuszczalne jest w szczególności podawanie do publicznej wiadomości nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia, jak również zakresu orzeczonego stopnia niepełnosprawności, czego domagała się skarżąca w odwołaniu i we wnioskach złożonych na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r.
Odnosząc się do kwestii przyznanego skarżącej świadczenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się m. in. w ubóstwie, z powodu bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, a w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Natomiast w świetle art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznana, w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w formie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrola decyzji uznaniowej ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji, ale nie obejmuje ani celowości wydania decyzji, ani rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu środków. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.
Sąd podzielił stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, bowiem zostały one wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekroczono w nich granic uznania administracyjnego, a o przyznaniu skarżącej świadczenia na zakup artykułów żywnościowych w kwocie 100 zł zadecydowały możliwości finansowe MOPS.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to:
- 1) art. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 30 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przyznanie skarżącej pomocy w zakresie dożywiania w kwocie 100 zł stanowić będzie faktyczne wsparcie w zaspokojeniu niezbędnych jej potrzeb i umożliwieniu jej życia w warunkach godności człowieka, w sytuacji gdy kwota przyznana na dożywianie de facto wynosi 3 zł dziennie;
- 2) art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, skutkującego utrzymaniem przyznanego skarżącej świadczenia w wysokości równej przeciętnie przyznawanemu świadczeniu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy takie jak: stan zdrowia skarżącej, jej warunki życiowe oraz brak możliwości zarobkowych wskazują, że odpowiednie do okoliczności byłoby przyznanie jej świadczenia w wyższym rozmiarze;
- 3) art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przyznane skarżącej świadczenie nie jest za niskie, zaś jego wysokość jest wystarczająca, aby mogła pozwolić na faktyczne pokrycie co najmniej części kosztów zakupu żywności, w sytuacji gdy kwota przyznanego świadczenia nie wystarcza na pokrycie nawet części niezbędnych wydatków osoby samotnie gospodarującej, przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia, który wymaga m. in. właściwego odżywiania się;
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji gdy skarżąca domagała się niezbędnej pomocy umożliwiającej jej choćby próby życia w sposób nieuwłaczający godności człowieka. Przedmiotem rozważenia przez Sąd powinno być, czy organ wydający decyzję nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego w momencie, gdy sytuacja skarżącej jest wyjątkowo zła, a przyznając jej kwotę podobną jak pozostałym osobom ubiegającym się o świadczenia z pomocy społecznej, organ nie wypełnił w całości obowiązku, jakim jest przedstawienie uzasadnienia w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w sposób wskazujący obiektywne okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącej świadczenia. Za błędne należy uznać odnoszenie się do okoliczności, że skarżąca otrzymuje również inne świadczenia w sytuacji, gdy rozpatrzenie przedmiotu sprawy obejmuje wyłącznie ustalenie, czy w uzasadnieniu decyzji organ wskazał w sposób wyczerpujący podstawy dokonanej odmowy oraz czy okoliczności osobiste skarżącej uzasadniają przyznanie jej świadczenia w wysokości nieprzekraczającej przeciętnie przyznanego świadczenia.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął analizę podstaw kasacyjnych od opartego na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 30 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej.
Powyższe podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania (z wyłączeniem pomocy, o której mowa w art. 6a), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.
Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o którym mowa w cyt. wyżej art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Pomoc w zakresie dożywiania jest bowiem w istocie zasiłkiem celowym przyznawanym na pokrycie kosztów zakupu żywności (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 646/12).
W konsekwencji, zasadne jest wyjaśnienie zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej ze szczególnym uwzględnieniem zasiłku celowego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym – jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy – rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 tej samej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej".
Należy dodać, że beneficjent pomocy społecznej jest obowiązany do współdziałania z organami administracji, o czym stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Brak takiego współdziałania rodzi konsekwencje wskazane w art. 11 ust. 2 powyższej ustawy – tj. może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że rola pomocy społecznej powinna być odczytywana z perspektywy zarówno art. 30 Konstytucji, wyrażającego zasadę ochrony godności człowieka, jak też zasady subsydiarności, o której mowa w preambule Konstytucji. Funkcją pomocy społecznej nie jest więc stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji).
Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa.
Z powyższych przyczyn przyznanie świadczenia z pomocy społecznej – np. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a także pomocy w zakresie dożywiania, o której mowa w art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – może być pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ podejmujący decyzję o przyznaniu świadczenia w danej wysokości nie może jednak czynić tego w sposób arbitralny, lecz powinien starannie wyważyć uzasadnione potrzeby osoby wnioskującej o świadczenie z potrzebami innych osób lub rodzin, z uwzględnieniem zasobów finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną. Proces decyzyjny organu powinien być oparty na wszechstronnym materiale dowodowym oraz znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – i w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Oceniając z takiej perspektywy podstawy kasacyjne, wywodzone z art. 3 ustawy o pomocy społecznego w związku z art. 30 Konstytucji, art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także z art. 39 ustawy o pomocy społecznej – należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organom orzekającym w sprawie skarżącej kasacyjnie nie można postawić zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. O przyznaniu skarżącej kasacyjnie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 100 zł zadecydowały możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Okoliczność ta została w sposób niebudzący wątpliwości wykazana w uzasadnieniu decyzji SKO w S. z dnia 1 kwietnia 2011 r. Jak wskazał organ, MOPS w S. na pomoc z programu rządowego w styczniu 2011 r. dysponował kwotą 8.000 zł. Pomoc z programu uzyskało 80 rodzin, a średnio na gospodarstwo wieloosobowe pomoc wyniosła 100 zł, a na jednoosobowe – 80 zł. Skarżąca kasacyjnie otrzymała więc pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom finansowym MOPS – co więcej, była to pomoc przekraczająca średnią kwotę przyznaną w styczniu 2011 r. gospodarstwom jednoosobowym.
Przyznanie skarżącej kasacyjnie zasiłku w jeszcze wyższej kwocie byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości, gdyż uniemożliwiłoby przekazanie pomocy innym potrzebującym obywatelom i rodzinom. Jak już bowiem wyjaśniono, wielkość zasiłku powinna być proporcjonalna do wysokości zasiłków wypłacanych innym osobom, które – tak jak skarżąca – znajdują się w sytuacji uzasadniającej przyznanie pomocy.
Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych opartych na zarzucie naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny. Jak wykazał Sąd pierwszej instancji, organy administracji działały w granicach uznania administracyjnego i poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w zakresie dożywiania. W szczególności organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzielaną innym osobom i rodzinom i dane te jednoznacznie wskazują na to, że świadczenie udzielone skarżącej było wręcz wyższe od świadczeń udzielanych innym osobom korzystającym z pomocy w zakresie dożywiania.
Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił, że nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie zachodziła bowiem konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż zebrany w sprawie materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.