Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1948/15 oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty Bytowskiego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015r., nr [...], w przedmiocie nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę Bytów własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie R. gmina Bytów, jako dz. nr.493/1 o pow. 0,8900 ha oraz dz. Nr 493/2 o powierzchni 0,2500 ha. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak ustalono w trakcie postępowania, działki nr 493/1 i 493/2 (wydzielone z działki nr 493) stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w Bytowie.
Zgodnie z rejestrem gruntów założonym w 1972 r., a zamkniętym w dniu 31 grudnia 1991 r. działka nr 493 położona w obrębie R. gmina Bytów stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych. Taki stan prawny nieruchomości potwierdził także Starosta Bytowski w zaświadczeniu z 26 lutego 2013 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej.
Wedle rejestru gruntów na dzień 25 lutego 2013 r. działki były oznaczone jako drogi stanowiące własność Skarbu Państwa. Jak poinformował w piśmie z dnia 13 marca 2013 r., nr [...] Starosta Bytowski, działki nr 493/1 i nr 493/2 stanowią drogę wewnętrzną, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wojewoda wskazał, że art. 5 ustawy komunalizacyjnej nie wymaga, aby podlegające komunalizacji drogi miały status dróg publicznych. Tzw. drogi śródpolne, czyli drogi gruntowe będące w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, a postawały we władaniu gromadzkich rad narodowych, terenowych organów administracji stopnia podstawowego, spełniają przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W odwołaniu do powyższej decyzji Burmistrz Bytowa wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, mimo treści wpisu w ewidencji, nie jest drogą, ponieważ nie jest urządzona i w przeważającej części jej długości stanowi rolę oraz skarpy porośnięte krzewami i drzewami.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchyliła decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 maja 2013 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ze względu na przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w sprawie istotne znaczenia ma ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, to czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Z informacji Starosty Bytowskiego zawartych w piśmie z 26 lutego 2013 r. wynika, że działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły zasób Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w Bytowie. Potwierdza to zaświadczenie Starosty z 26 lutego 2013 r. oraz wyrys i wypis z ewidencji gruntów wedle stanu na dzień 25 lutego 2013 r. oraz wyciąg z rejestru gruntów założonego w 1972 r. i zamkniętego 31 grudnia 1991 r. Wedle w/w zaświadczenia Starosty z 26 lutego 2013 r. działka 493 na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków, stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 25 lutego 2013 r. wynika, że działki nr 493/1 i 493/2 stanowią własność Skarbu Państwa. Księga wieczysta została jednak założona dopiero w 2012 r. Wcześniej dla tej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta.
W dziale II księgi wieczystej jako podstawę wpisu Skarbu Państwa powołano zaświadczenie Starosty Bytowskiego z 18 listopada 2011 r. nr [...] W rejestrze gruntów założonym w 1972 r., a zamkniętym w 1991 r. Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel.
W ocenie Komisji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. działka nr 493/1 stanowiła własność Skarbu Państwa z uwagi, że księga wieczysta została założona dopiero w 2012 r., a zaświadczenie będące podstawa wpisu pochodzi z roku 2011. Jednocześnie brak jest dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu na powyższe nie może stanowić przepis § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP Nr 11, poz. 98). Wynikający z niego nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, nie jest możliwe – w ocenie Komisji – ustalenie stanu prawnego nieruchomości, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda powinien wyjaśnić, czy w dniu 27 maja 1990 r. działki stanowiły własność Skarbu Państwa i na jakiej podstawie Skarb Państwa stal się ich właścicielem oraz wykazać, co stanowiło podstawę do ustalenia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaleciła, aby Wojewoda w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i dokonał ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji.
W skardze do sądu administracyjnego Skarb Państwa – Starosta Bytowski wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo uznała, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Sąd I instancji wskazał, że decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo uznała, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 25 lutego 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Przy czym wpisu tego dokonano na podstawie zaświadczenia Starosty Bytowskiego z dnia 26 lutego 2013 r. Nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, sporządzony został na 25 lutego 2013 r. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo podkreślono w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej.
Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Skoro zatem w sprawie brak jest w aktach dokumentów takich, jak odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja organu administracji państwowej, czy jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, to – w ocenie Sądu I instancji– nie ma możliwości ustalenia, w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr 493 i na jakiej podstawie.
Sąd uznał, że z tych samych przyczyn nie można uznać, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O powyższym nie może świadczyć § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c) zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być – w ocenie Sądu – utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., to organ odwoławczy nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
W skardze kasacyjnej Skarb Państwa – Starosta Bytowski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości położonej na terenie gminy Bytów, w obrębie R., oznaczonej jako działka nr 493/1 o powierzchni 0,89 ha oraz jako działka nr 493/2 o powierzchni 0,25 ha stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa - Starosty Bytowskiego, dla której Sąd Rejonowy w Bytowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], przez Gminę Bytów, mimo iż przesłanki te zostały spełnione;
Wyrokowi zarzucono także naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, jak również że brak jest dowodów wskazujących na to, iż nieruchomość ta należała w ww. dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż z materiału tego wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie, ponadto iż należała ona w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości;
- 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo iż organ II instancji powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ organ I Instancji w sposób wyczerpujący zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy wadliwie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że określone w decyzji okoliczności wymagają wyjaśnienia i nie mogły być wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Materiał zebrany przez organ I Instancji jest kompletny, pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano, że w sprawie zebrany już został cały materiał, skarżący nie dysponuje żadnymi innymi dodatkowymi informacjami czy dowodami.
W skardze kasacyjnej podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego przedstawione zostały następujące dowody wskazujące, iż w dniu 27 maja 1990 r. działki były własnością Skarbu Państwa, a władającym nieruchomością była Gmina Bytów:
- - zaświadczenie Starosty Bytowskiego z dnia 26 lutego 2013 r. ([...]), w którym stwierdzono, że działka 493 o powierzchni 1,14 ha, którą w 2002 r. podzielono na działki nr 493/1 o powierzchni 0,89 ha i 493/2 o powierzchni 0,25 ha, według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych,
- - wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 25 lutego 2013 r., z którego wynika, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa oraz wyciąg z rejestru gruntów - tom II (założonego w 1972 r., a zamkniętego w dniu 31 grudnia 1991 r.), w którym Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr 493.
W ocenie skarżącego kasacyjnie z powyższych dokumentów bezsprzecznie wynika, że działka o numerze 493 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, ponadto pozostawała ona we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych (Urzędu Gminy Bytów). Okoliczność ta została potwierdzona w szczególności w rejestrze gruntów - tom II, który został założony w 1972 r., natomiast zamknięty w dniu 31 grudnia 1991 r., jak również w zaświadczeniu Starosty Bytowskiego z dnia 26 lutego 2013 r. Powyższe wynika też – zdaniem skarżącego kasacyjnie – z przepisów Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z § 24 ust. 1 tego zarządzenia, przy wpisywaniu osoby właściciela należało opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach, ponadto dla gruntów państwowych podawało się jako właściciela "Skarb Państwa" na podstawie zaświadczenia lub decyzji odpowiedniego organu administracji państwowej, postanowienia sądu bądź aktu notarialnego.
Oznacza to, że organ prowadzący rejestr gruntów, którego wyciąg załączono do akt sprawy, założony w 1972 r., sprawdzony w dniu 20 marca 1973 r., a zamknięty w 1991 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, mógł wpisać dane dotyczące danej nieruchomości w zakresie własności oraz władania jedynie na podstawie przedstawionych dokumentów. Wobec tego skarżący kasacyjnie organ uznał, że nawet pomimo braku dostępu do dokumentów w chwili obecnej, na podstawie których dokonano wpisu do ewidencji, należy mieć na względzie, że dokumenty te istniały, a zatem rejestr gruntów uznać należy za wystarczający do ustalenia stanu prawnego nieruchomości na potrzeby komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Tym samym organ II instancji, a następnie Sąd I instancji błędnie uznały, że w niniejszej sprawie niezbędne było zbadanie dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z powyższego dokumentu wynika również, że co najmniej od 1972 r. do 1991 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a była we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych (Urzędu Gminy w Bytowie). Nie można wobec tego wyprowadzić wniosku, że nie wiadomo, czy w dacie 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem tej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwrócił się o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., a to ze względu na normę intertemporalną art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się częściowo uzasadnione, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 80 k.p.a. Okolicznością faktyczną wymagającą potwierdzenia w postępowaniu dowodowym było w sprawie to, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), czyli w dniu 27 maja 1990 r. działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowił podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji, mienie to stało się z dniem wejścia ustawy w życie mieniem właściwych gmin. Organ I instancji ustalając tę przesłankę wskazał na dane zawarte w rejestrze gruntów założonym w roku 1972, a zamkniętym z dniem 31 grudnia 1991 r., zgodnie z którym działki w tym okresie ujawnione były jako własność Skarbu Państwa we władaniu Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych.
Sposób ich wykorzystywania dla celów drogowych nie został zakwestionowany. Oceniając te ustalenia w kontekście przesłanek stosowanego przepisu organ I instancji wskazał przy tym na przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74), który regulował sytuację prawną gruntów państwowych, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zgodnie z tym przepisem grunty te podlegały zarządowi przez terenowy organ administracji państwowej, z możliwością powierzenia sprawowania zarządu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu lub innej państwowej jednostce organizacyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r., nr 47, poz. 277 ze zm.), rady narodowe były w ówczesnym stanie prawnym organami władzy państwowej i podstawowymi organami samorządu społecznego, zaś do zakresu działania powiatowych rad narodowych należały w szczególności sprawy budowy i utrzymania dróg lokalnych (art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy).
Kwestionując wnioski w zakresie prawa własności działek, organ odwoławczy ani nie odniósł się do powołanego przez Wojewodę art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., ani nie zakwestionował ustaleń faktycznych. W szczególności nie wskazano, aby dane ewidencji dotyczące wpisu własności Skarbu Państwa były niemiarodajne z tego względu, że w stosunku do działek wysuwane były własnościowe roszczenia innych podmiotów, czy aby ktokolwiek kwestionował tytuł Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić kontrolowaną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprawnienie organu odwoławczego przewidziane w tym przepisie może być wykorzystywane z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym dwuinstancyjności i szybkości postępowania. Na gruncie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym celu dysponuje on także uprawnieniem z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego.
Pominięcie tej regulacji sprowadza się do orzekania przez organ II instancji w sposób kasacyjny, a nie merytoryczny. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), do postępowania w sprawach wydania decyzji stwierdzających nabycie mienia z mocy prawa stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odesłanie do odpowiedniego zastosowania może oczywiście wymuszać modyfikacje w stosowaniu poszczególnych regulacji kodeksu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że z jakichś względów zasady dotyczące stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2, art. 136 i art. 80 k.p.a. mogłyby w sprawie doznawać ograniczeń czy wyłączenia. Na takie względy ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji przy tym się nie powoływali. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji akcentował, że szereg dokumentów złożonych w sprawie pochodzi z okresu po 1990 r., także księga wieczysta dla nieruchomości została założona w roku 2012, na podstawie zaświadczenia z roku 2011. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Ocena ta winna przy tym uwzględniać reguły rozumowania praktycznego oraz stan prawny, rzutujący na zakres koniecznych ustaleń i możliwość wyprowadzania z nich wniosków odnoszących się do okoliczności natury prawnej. Skoro zatem aktualnie nie jest możliwe potwierdzenie stanu własności na dzień 27 maja 1990 r. poprzez uzyskanie odpisu księgi wieczystej lub ewidencji gruntów odnoszącej się konkretnie do tej daty, konieczne i dopuszczalne jest wyprowadzenie konkluzji odnoszącej się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości ze źródeł pośrednich i materiałów źródłowych. Wskazany przez organ odwoławczy zakres koniecznych badań materiałów źródłowych nie przekracza przy tym granic art. 136 k.p.a., skoro odnosi się on do dokumentów księgi wieczystej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wadliwie zaniechał oceny już zebranego w sprawie materiału, ograniczając się do konkluzji, że dokumenty pochodzące z okresu po 1990 r. nie mogą dokumentować stanu wcześniejszego, ale nie podejmując próby samodzielnej weryfikacji danych i nie czyniąc uzupełniających ustaleń dowodowych. Wadliwie też sformułowano zalecenie dla organu I instancji, w sposób ogólnikowy i bez określenia, jakie czynności dowodowe, poza zbadaniem księgi wieczystej, mają być podjęte. Nie stanowi zaleceń wskazanie, że konieczne do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji, albowiem jest to sprawa oczywista. Nie jest także uprawnione zalecenie, że przedmiotem badania winno być, na jakiej podstawie prawnej Skarb Państwa stał się właścicielem działek, takiej przesłanki ustawa komunalizacyjna nie zawiera i nie jest konieczne ustalanie podstaw nabycia prawa.
Konieczne niewątpliwie jest natomiast wykazanie, co stanowiło podstawę ustalenia, że działki w dniu 27 maja 1990 r. należały do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te dwie kwestie nie są ze sobą tożsame. Organ odwoławczy, zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji uchylił się od jej rozpoznania, zaniechał oceny już zebranego materiału dowodowego, jak też jego uzupełnienia w zakresie dopuszczonym art. 136 k.p.a., nie wskazując przy tym czynności, które ten zakres mogłyby przekraczać. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję odwoławczą, wydaną z naruszeniem art. 138 § 2, art. 80 i 136 k.p.a. narusza w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 209 p.p.s.a.