Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1565/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1143/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania własności czasowej tzw. gruntu warszawskiego.

W jego uzasadnieniu Sąd podał, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny wnioskiem z dnia [...] maja 1948 r. zwrócił się o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie A. Z. K. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło uwzględnienia żądania i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie uzasadniono faktem, że stosowny wniosek nie pochodził od właściciela przedmiotowej nieruchomości A. Z. K. ani od jego następców prawnych. Spadkobierczynie byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – K. M. i M. G. – wszczęły postępowanie o stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało tę decyzję w mocy.

Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi K. M. i M. G. od powyższej decyzji i wyrokiem z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1301/04, uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1961 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Powodem takich rozstrzygnięć było przekonanie o braku wprowadzenia kwestionowanego orzeczenia do obrotu prawnego, gdyż nie zostało ono prawidłowo doręczone, nadto złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej przez nieuprawniony podmiot. Na skutek skarg następczyń prawnych poprzedniego właściciela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/07, uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] września 2006 r. Sąd stwierdził, że skoro badane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, to okoliczność ta stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności jako bezprzedmiotowego.

Wszakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 268/08, uchylił tenże wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zgodził się bowiem z zarzutem skarżących kasacyjnie, iż Sąd I instancji wydał orzeczenie na ich niekorzyść. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 683/09, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzje stwierdzające nieważność opisanego na wstępie orzeczenia z powodu cofnięcia skargi.

W takim stanie sprawy, na skutek stwierdzenia ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, do rozpatrzenia pozostał wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia [...] maja 1948 r. W jego wyniku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że objęcie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1949 r., właścicielem gruntu opisanego w księdze hipotecznej nr [...] był A. Z. K. Poprzedni właściciel nie złożył stosownego wniosku w trybie art. 7 dekretu.

Natomiast taki wniosek dniu [...] maja 1948 r. złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Nie był on jednak podmiotem uprawnionym do dokonania tej czynności. Powstanie, organizację i zakres działania Urzędów Likwidacyjnych określały przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.). Z zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych, uregulowanego w art. 7 ust. 2 w/w dekretu, nie wynika możliwość składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ich poprzednim właścicielom. Organy te były władne do działania w imieniu i na rzecz właściwej władzy.

Z kolei ani dalsze przepisy tego dekretu (art. 7 ust. 3), ani przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które są przepisami szczególnymi, a więc powinny być wykładane ściśle, również nie upoważniały Urzędów Likwidacyjnych do realizacji tego rodzaju zadań. Urzędy Likwidacyjne nie mogły zatem reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym, bowiem nie były umocowane do działania w imieniu właścicieli nieruchomości w materii żądania przyznania własności czasowej. Takie też stanowisko zajmuje judykatura (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I SA 1236/00, I SA 830/03, I OSK 440/05, IV SA 1715/95, IV SA 1319/96 (niepublikowane). Składając wniosek z dnia [...] maja 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł więc działać i nie działał w porozumieniu i na rzecz dotychczasowego właściciela hipotecznego przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że A. Z. K. zmarł [...] sierpnia 1944 r. Zatem wniosek ten mógł wywołać skutków prawnych.

Odwołanie od tej decyzji wniosły K. M. i M. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wskazania w osnowie decyzji stron postępowania, a także naruszenie art. 191 K.p.a. w brzmieniu z 1960 r., tj. z chwili wejścia w życie tegoż kodeksu, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ta ostatnia ustawa uchylając art. 191 K.p.a. powtórzyła (w art.

13) zawartą w nim zasadę, że "Postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych". Odwołujące się dowodziły, że sprawa winna zostać rozstrzygnięta zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz. 341), a w zakresie materialnoprawnym na gruncie Kodeksu Napoleona i Kodeksu Zobowiązań z 1934 r. Ponadto twierdziły, iż pogląd o braku kompetencji Urzędów Likwidacyjnych jest pomysłem współczesnym, powstałym w dorobku orzeczniczym pod koniec lat 90-tych. Poza tym podkreśliły, że jeśli następcy prawni byłych właścicieli w pełni uznają i akceptują dokonane w ich imieniu działania Urzędu Likwidacyjnego, to jest to wystarczającą przesłanką do przyjęcia merytorycznej wartości i skuteczności takiego wniosku, choćby pochodził on od osoby nieuprawnionej.

Zaskarżoną następnie do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2010r. W jej uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji proceduje w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy. Odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu przejściowego, który winien szczegółowo wymieniać sytuacje, w których organ procedować winien w oparciu o inne przepisy niż aktualnie powszechnie obowiązujące. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy działu VI K.p.a., ani przepis art. 13 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wskazujące, iż " sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych".

Przepisy działu VI K.p.a. zostały uchylone wskazaną wyżej ustawą, a następnie ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która również utraciła moc obowiązującą na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego brak po pierwsze argumentów prawnych, a z uwagi na to, iż K.p.a. obowiązuje już 51 lat, przede wszystkim natury celowościowej, dla stosowania innych przepisów proceduralnych niż uwzględnionych przez organ I instancji.

Jednocześnie w zakresie oceny legitymacji Urzędu Likwidacyjnego do złożenia wniosku w imieniu byłych właścicieli nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ocenę zaprezentowaną przez Prezydenta Warszawy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły K. M. i M. G., powtarzając w niej te same zarzuty, które wcześniej zostały powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając tę skargę uznał stanowisko organów obu instancji, wedle którego Urzędy Likwidacyjne nie zostały upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich, stąd wniosek o przyznanie własności czasowej poprzedniemu właścicielowi złożony przez ten organ nie był skuteczny i nie mógł spowodować merytorycznego zbadania sprawy, za całkowicie trafne, a wydane w sprawie decyzje za legalne. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 sierpnia 2000 r., sygn. I SA 1236/00, LEX nr 54184; z 16 lutego 2006 r., sygn. I OSK 440/05, LEX nr 193974). Urzędy Likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, a m.in. uprawniał je do zabezpieczenia majątków opuszczonych przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego, czy sporządzanie ich inwentarza.

Przepisy te nie przewidywały takich uprawnień w stosunku do majątków osób fizycznych, jak również do składania wniosków w ich imieniu w omawianej materii. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) znowelizowała przepis art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r., jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu meriti, organ II instancji słusznie kierując się tezą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, uznał, że "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzący co do zasady od podmiotu nieuprawnionego nie powinien prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania", i zaakceptował umorzenie postępowania wszczętego z wniosku Urzędu Likwidacyjnego.

Jego zdaniem poprawna jest ocena, że w sprawie Urząd Likwidacyjny nie działał za zgodą lub w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości, bo ten zmarł w dniu [...] sierpnia 1944 r., natomiast wniosek został złożony w dniu [...] maja 1948 r. Urząd Likwidacyjny nie działał też w porozumieniu ze spadkobiercami A. K., gdyż nawet o nich nie wspomniał. W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadny zarzut, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., a to z racji unormowania zawartego w art. 191 K.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, powtórzonym następnie w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.). Zestawienie tych przepisów nie uzasadnia wniosku, że decyzja w niniejszej sprawie powinna być wydana w oparciu o rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

Konkluzja taka nie jest uprawniona, gdyż ewentualne zastosowanie art. 191 K.p.a. z tekstu pierwotnego kodeksu, jako przepisu przejściowego, wyczerpało się z chwilą wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r., tj. z chwilą rozstrzygnięcia sprawy w I instancji. Późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji nie powoduje już "powrotu" przy rozstrzyganiu sprawy do procedury określonej w uchylonym rozporządzeniu z 1928 r., gdyż nie ma już zagrożenia dla celu, jaki miał spełniać art. 191 K.p.a., mianowicie zakazu "mieszania" trybów postępowania (starego i nowego) do czasu rozpoznania sprawy w danej instancji. W tej sytuacji postępowanie w sprawie od początku i jednolicie mogło być prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. To samo dotyczy zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r., tym bardziej, że w dniu jego wejścia w życie postępowanie z wniosku Urzędu Likwidacyjnego nie było w toku, lecz było zakończone decyzją ostateczną.

Ogólną zasadą przy tym jest, że stosuje się przepisy ustawy obowiązującej w chwili orzekania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. z powodu niewskazania adresatów decyzji. Decyzje organów obydwu instancji zostały skierowane (jak wynika z tzw. rozdzielnika, co jest praktyką notoryjną) do M. G. i K. M., na adres ich pełnomocnika. W sytuacji, kiedy Urząd Likwidacyjny już nie istnieje i nie mógł (jak ustalono wyżej) reprezentować dotychczasowego właściciela, stronami umorzonego postępowania słusznie organy uczyniły następców prawnych byłego właściciela nieruchomości. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W skargach kasacyjnych od powyższego wyroku M. G. i K. M. zaskarżyły go w całości. Zarzuciły mu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. Naruszenie miało polegać na niezasadnym niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co nastąpiło pomimo wady, jaką jest ona obarczona, a to braku oznaczenia w decyzji stron postępowania;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie polegać miało na niezasadnym niezastosowaniu przez Sąd Wojewódzki środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co nastąpiło wobec podzielenia przezeń koncepcji Prezydenta m.st. Warszawy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wedle której zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego o przyznanie prawa własności czasowej gruntu przy ulicy [...] w Warszawie (wieczystego użytkowania) w sytuacji, w której wniosek taki został złożony w imieniu właściciela;
3. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 Nr 13, poz. 87), poprzez niezasadne przyjęcie zawężonej kompetencji Urzędu Likwidacyjnego, w myśl koncepcji, iż kompetencje te nie obejmowały złożenia w imieniu zaginionego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu oraz w ramach realizacji przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny zasady poręki wszystkim mieszkańcom prawa własności, zawartej w art. 99 Konstytucji Marcowej.

Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych skarżące podniosły, iż obie zaskarżone decyzje nie wywarły żadnych skutków prawnych, albowiem brak wskazania strony dyskwalifikuje takie decyzje. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2002 r., sygn. akt: IV SA/Wa 838/10, zawarto pogląd, wedle którego brak niektórych elementów w akcie, nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Przeto wspomniany brak nie pozwala na przyjęcie poprawności formalnej zaskarżonej decyzji, bo wskazanie zamiast strony jej pełnomocnika, dyskwalifikuje taką decyzję.

Dalej wskazały, że Okręgowe Urzędy Likwidacyjne działały bezpośrednio w warunkach rzeczywistości powojennej. Zatem ich zdaniem, przy uwzględnieniu zasad płynących z art. 7 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, oraz uznając, że złożenie w imieniu osoby zaginionej wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu warszawskiego wypełnia nie tylko przesłanki z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, ale również konstytucyjne prawo poręki własności płynące z art. 99 Konstytucji Marcowej z dnia 17 marca 1921 r., należało przyjąć skuteczność wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie w imieniu A. Z. K. o przyznanie mu prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W ocenie skarżących żaden inny organ w powojennej strukturze organów administracji nie był uprawniony do ochrony interesów zaginionych właścicieli nieruchomości warszawskich. Pogląd o braku uprawnień Urzędu Likwidacyjnego w zakresie złożenia wniosku o prawo własności czasowej sprawia natomiast, że treść art. 99 Konstytucji Marcowej ma na gruncie ówczesnych przepisów charakter iluzoryczny, co nie było celem ówczesnego ustawodawcy. Tak pojmowanej roli Urzędów Likwidacyjnych poprzednio nie kwestionowano. Przykładem tego jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 grudnia 1961 roku, które rozpoznało wniosek O.U.L w sposób merytoryczny, nie kwestionując samej zasady w postaci prawa złożenia przez Urząd Likwidacyjny wniosku w trybie art. 7 dekretu, w imieniu A. Z. K. Skarżące nie zgadzają się z odmiennymi poglądami wypowiadanymi przez sądy administracyjne w sprawach dekretowych, sformułowanymi pod koniec lat 90-tych i po roku 2000, stosującymi rozumowanie prawne charakterystyczne dla czasów współczesnych, które jest całkowicie oderwane od rzeczywistości powojennej.

Skarżące podniosły, że w uchwale z dnia 19 stycznia 1956 r., sygn. I CO 37/55, Sąd Najwyższy stwierdził, iż "Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie jest, o ile chodzi o majątki nie poniemieckie, aktem ustawodawczym o charakterze wywłaszczeniowym. To należy również przy wykładni jego przepisów mieć na względzie." Nadto w uchwale Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1956 r., sygn. I CO 9/56, wskazał, że "(...) w razie wątpliwości prawnych wykładnia bynajmniej nie powinna zmierzać do takiego tłumaczenia ustawy, które by w jak najszerszej mierze prowadziło do przejmowania nieruchomości opuszczonych na rzecz Państwa. Przeciwnie, w takich wypadkach należy kierować się właściwie pojętą ochroną interesów właścicieli nieruchomości opuszczonych (art. I przep. og. pr. cyw.)." W konsekwencji czego autor skarg kasacyjnych uznał za niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 105 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne zawierają nieusprawiedliwione podstawy, przeto nie mogły odnieść skutku. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem, będąc związanym zarzutami i wnioskami skarg kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymienioną podstawę kasacyjną.

Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano właściwy tok postępowania, nie uchybiając przepisom formalnym w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, nadto dokonano poprawnych ustaleń faktycznych, można przejść do oceny uchybień prawnomaterialnych. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej prezentujący inne stanowisko niż to, które przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wytyków przedstawionych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może się bowiem ujawnić jedynie wówczas, gdyby przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazało się wadliwe.

Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej, aczkolwiek do podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zaliczył właściwie przepis procesowy, gdyż do tej kategorii należy regulacja zakresu działania organu i jego kompetencje, eksponowany przezeń jako naruszony zaskarżonym wyrokiem. Skoro tak, i skoro stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, podniesione w skargach kasacyjnych w ramach obu podstaw kasacyjnych zarzuty wypadło omówić łącznie. Bezsprzecznie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej byłemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny w dniu [...] maja 1948 r. Jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie był to podmiot uprawniony do złożenia tego rodzaju wniosku. Urzędy Likwidacyjne zostały powołane dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.).

Z jego przepisu art. 7 ust. 2 wynika, że ich podstawowym zadaniem było zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, sporządzanie inwentarza takiego majątku, oddawanie go w najem lub dzierżawę, jak też sprzedaż. Szczegółowy zakres ich działania określały przepisy § 12 i 13 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 485), uprawniające je m. in. do ustalenia czy dany majątek jest opuszczony czy poniemiecki, zabezpieczenia takiego majątku, jego szacowania oraz dysponowania. Podobną regulację zawierały przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Paragraf 7 uprawniał Urzędy Likwidacyjne do podejmowania działań związanych z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków.

Dotyczyły one majątków opuszczonych i poniemieckich, które miały być przekazane w zarząd władzom, instytucjom lub osobom wymienionym w ust. 1 i 2 art. 12 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Do czasu tego przekazania Urzędy Likwidacyjne były obowiązane podjąć działania związane z zabezpieczeniem i zachowaniem substancji tych majątków. Urzędy Likwidacyjne w żadnym z tych aktów prawnych nie zostały zatem upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Tak przyjmowało orzecznictwo sądowoadministracyjne i nadal tak przyjmuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, niepubl. oraz z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 66/11, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 616/11, z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie to stanowisko w pełni podziela i nie znajduje powodów dla odejścia od utrwalonej linii judykatury. Argumenty prezentowane przez skarżące kasacyjnie mające wykazać jego wadliwość nie są przekonujące. A zatem przyjąć należało, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i poprawnie zastosował przepisy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jeżeli więc urzędy likwidacyjne utworzone w/w dekretem nie były legitymowane do reprezentowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to złożony przez ten Urząd wniosek inicjujący obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne nie mógł odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych.

Tym bardziej, że nastąpiło to po śmierci byłego właściciela, nadto nie wykazano w sprawie, aby on lub jego następcy prawni, udzielili pełnomocnictwa do działania w tej materii. Niezależnie od bezskuteczności takiego pełnomocnictwa.

W świetle przedstawionej wykładni przywołanego przepisu nie mógł okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., wywodzony z niewłaściwego rozumienia przepisu art. 7 ust. 2 w/w dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wskazać należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on swą regulacją wyłącznie przypadki, w których zasadna jest konkluzja, że gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przezeń normy prawnej. W niniejszej sprawie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił koncepcję organów, które w oparciu o przepis art. 105 K.p.a. umorzyły postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Zatem zasadnym było niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a oddalenie skargi na podstawie art. 151 tej ustawy. Chybiony jest zarzut kwestionujący przyjęcie przez Sąd meriti prawidłowości decyzji obu instancji, mimo pominięcia wymogów art. 107 § 1 k.p.a. Orzecznictwo i doktryna konsekwentnie przyjmują, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie zawsze wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ.

Niewątpliwie zaskarżona decyzja zawiera minimum składników, które pozwalają, aby pismo to uznać za decyzję. Stanowi ono akt załatwiający indywidualną sprawę przez organ administracji publicznej. Jego treść obejmuje władcze rozstrzygnięcie co do żądania inicjującego postępowanie administracyjne – skierowane do K. M. i M. G., lecz zaadresowane do reprezentującego je pełnomocnika. W decyzji określono pełnomocnika stron, posługując się niejako skrótem myślowym. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności wskazane uchybienie może być traktowane jako naruszenie obowiązujących w urzędzie zasad instrukcji kancelaryjnej odnoszących się do sposobu sporządzania pism, ich kopii i odpisów, nie stanowi jednak wady kwalifikowanej, która skutkowałaby nieważnością decyzji, nie jest tym bardziej wystarczającym powodem dla twierdzenia, że pismo w ogóle decyzji nie stanowi czy nie wywarło żadnych skutków prawnych wobec skarżących.

Nie miało przeto ono wpływu na wynik sprawy. Prawidłowe określenie adresata decyzji nie zmieniłoby treści rozstrzygnięcia, a nie podważa go jako aktu procesowo i materialnie załatwiającego sprawę administracyjną, a więc nie stanowi podstawy do usunięcia go z obrotu prawnego.

Z tych względów, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.

1. - ---------------------- 2