Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/GI 303/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę B. S. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") z 2 stycznia 2025 r. nr SKO.IV/424/938/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 1993, dalej: "u.p.o.u.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności powstałych w wyniku wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji, gdy Skarżący złożył wniosek o umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a jego sytuacja dochodowa i rodzinna uzasadnia ich umorzenie wraz z odsetkami za zwłokę lub udzielenie innego rodzaju ulgi, w tym odroczenia terminu płatności, mając na uwadze terminowy charakter orzeczenia o niezdolności do pracy i o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego do 31 marca 2029 r.;
- 2) art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd l instancji, iż przesłanka "uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej" dłużnika alimentacyjnego uzasadniająca umorzenie należności musi mieć charakter "szczególny" i "nadzwyczajny", a także, że musi być ona spowodowana wyłącznie czynnikami obiektywnymi, na które dłużnik nie miał żadnego wpływu. Taka zawężająca interpretacja prowadzi do wniosku, że instytucja umorzenia ma charakter iluzoryczny i jest niedostępna dla osób znajdujących się w trwale trudnej sytuacji życiowej, która obiektywnie uniemożliwia spłatę zadłużenia w racjonalnej perspektywie, nawet jeśli formalnie nie jest ona "nadzwyczajna" w rozumieniu nagłego, losowego zdarzenia.
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezkrytyczne zaakceptowanie przez Sąd l instancji ustaleń organów administracji oraz uznanie, że dokonały one prawidłowej oceny materiału dowodowego, podczas gdy ocena ta nosiła znamiona dowolności. W szczególności organy, a za nimi Sąd l instancji, przypisały nadmierną wagę okolicznościom negatywnym o charakterze spekulatywnym (terminowy charakter orzeczenia o niepełnosprawności, potencjalna możliwość poprawy stanu zdrowia), jednocześnie marginalizując obiektywne i udokumentowane fakty świadczące o złej sytuacji materialnej Skarżącego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawowym, a w szczególności poprzez pominięcie kluczowych elementów stanu faktycznego i dokonanie arbitralnej oceny sytuacji Skarżącego. Sąd l instancji w uzasadnieniu zaakceptował ustalenia organów, że sytuacja Skarżącego nie jest wyjątkowa, ignorując fundamentalną okoliczność, iż jego miesięczne koszty niezbędnego utrzymania (mieszkanie, media, leki) w kwocie ok. 1825 złotych znacząco przewyższają dochód pozostający do dyspozycji po potrąceniu komorniczym (ok. 1480 złotych). Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób, w świetle tej niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb, sytuacja Skarżącego nie spełnia przesłanek do zastosowania ulgi;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organów l i ll instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji organów l i ll instancji w całości i orzeczenia przez organ Il instancji o umorzeniu należności powstałych w wyniku wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W związku z powyższym Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonej decyzji determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż go nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. i jedynie ten przepis winien zasadniczo stanowić podstawę zarzutu. Również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, a po wtóre są przepisami blankietowymi wskazującymi na możliwe rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., to wyjaśnić należy, że Skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy też oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie jest równoznaczne z tym, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przechodząc dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela argumentację Sądu I instancji oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
I tak wskazać należy, że umorzenie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uregulowane w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. zapada w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Złożony przez Skarżącego w niniejszej sprawie wniosek dotyczył umorzenia zadłużenia z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej.
Przepis ten wskazuje kryteria brane pod uwagę przez organ (sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy), jednakże uwzględnienie wniosku pozostawia do uznania organu zobowiązanego do uwzględnienia zarówno słusznego interesu strony, jak i interesu społecznego. Z treści ww. przepisu wynika również, że dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, co do zasady, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zła sytuacja jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których Fundusz Alimentacyjny wypłacał należności i umarzanie należności z tej tylko przyczyny czyniłoby praktycznie martwą (iluzoryczną) normę prawną statuującą obowiązek zwrotu organowi równowartości wypłaconych z funduszu świadczeń.
A zatem, sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Może mieć to miejsce wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Przy czym, taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych.
Należy też podkreślić, że przy rozpoznawaniu tego typu spraw trzeba również mieć na względzie, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest się w stanie utrzymać samodzielnie. Trudna sytuacja materialna i życiowa rodziców nie zwalnia ich od obowiązku świadczenia na potrzeby dzieci. Rodzice są obowiązani dzielić się z dziećmi nawet bardzo niskimi dochodami. Zobowiązania o charakterze alimentacyjnym mają zatem charakter obligatoryjny. Wobec tego art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający.
Należy bowiem podkreślić, że zobowiązany ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dziecka alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu płatności odstępstwem, czyli wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce jedynie w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Za taką wyjątkową, nadzwyczajną sytuację nie może być natomiast uznana sytuacja, będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Istotnym jest również, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku świadczeń alimentacyjnych względem dziecka powinny uwzględniać, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka przez zapewnienie środków na jego utrzymanie, wychowywanie i kształcenie.
Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2432/23; z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 718/22; z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 721/19 - źródło CBOSA).
W związku z powyższym decyzja wydawana w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. posiada charakter uznaniowy. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Uznanie administracyjne zaś wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1353/09, 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10, 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt. III FSK 1128/22 i przywoływane tam orzecznictwo - źródło CBOSA). Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i tym samym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której w nim mowa należy ocenić, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem jednostki.
Przypomnienia wymaga, że ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., kontrola legalności takiego aktu dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc – w ujęciu procesowym – kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W sprawie bezsporne jest, że Skarżący posiada stały dochód w postaci renty wraz ze świadczeniem uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w łącznej wysokości 1.264,62 zł (po odjęciu zajęcia komorniczego) oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Dodatkowo we wrześniu 2024 r. zostało wypłacone stronie kolejne, dodatkowe roczne świadczenie pieniężne z ZUS (tzw. 14-sta renta) w wysokości 1.493,67 zł. Dodać też trzeba, że Skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. 60,36 m², którego właścicielką jest matka Skarżącego, która z nim nie mieszka.
Skarżący podał przy tym, że ponosi koszty utrzymania lokalu mieszkalnego wynosi 1.570,31 zł miesięcznie, a ponadto jest zobowiązany opłacać rachunki za prąd, gaz, internet oraz telefon w łącznej wysokości ok. 190,00 zł miesięcznie oraz leki w wysokości ok. 65,00 zł miesięcznie. Natomiast, co istotne, powyższe wyliczenia Skarżącego stoją w sprzeczności z oświadczenia jego matki, która w piśmie z 5 lipca 2024 r. podała, że opłaca wszystkie rachunki związane z utrzymaniem mieszkania (czynsz, prąd i gaz), w którym mieszka Skarżący. W związku z tym prawidłowo organy uznały, a z oceną tą następnie zgodził się Sąd I instancji, że egzekucja alimentacyjna może być prowadzona bowiem nie zagraża egzystencji Skarżącego. Sytuacja Skarżącego nie jest przy tym ani nadzwyczajna ani wyjątkowa i nie wyróżnia go spośród innych dłużników alimentacyjnych. Jeszcze raz trzeba przypomnieć, że umorzenie przez właściwy organ należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma - co już stwierdzono - charakter wyjątkowy.
Słusznie w tym kontekście zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji wskazały, że Skarżący jest zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym będąc osobą relatywnie młodą (ur. 1983 r.) może poprawić swoją sytuację finansową i spłacać swoje zobowiązania.
W konsekwencji powyższych ustaleń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. okazał się zasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyznać także rację Sądowi I instancji, że w niniejszej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń. Nie kwestionując trudnego położenia Skarżącego, wskazać trzeba, że ocena legalności zaskarżonych decyzji dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Ustalono bowiem ogólną sytuację finansową i życiową Skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został on przez organy a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oceniony. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji odmawiających umorzenia przedmiotowych należności. Tym samym w sprawie nie doszło do przekroczenia uznania administracyjnego.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podziela również stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym sprawy możliwe byłoby natomiast ewentualne rozważenie zastosowania ulg w postaci odroczenia bądź rozłożenia na raty, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., natomiast umorzenie, będące instytucją o charakterze wyjątkowym, byłoby w aktualnym stanie sprawy zbyt daleko idące, w szczególności przy uwzględnieniu wieku Skarżącego, wydanego jedynie terminowo orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zdolności do pracy w warunkach pracy chronionej oraz braku osób pozostających na utrzymaniu Skarżącego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało z uwzględnieniem art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.