Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1471/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] w Krakowie na czynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych - z uwagi na jej niedopuszczalność. Jak wskazał Sąd I instancji, zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a w szczególności nie jest ona czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyniło, w ocenie Sądu, wniesioną w tych warunkach skargę niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła [...] w Krakowie, zaskarżając je w całości i zarzucając
- I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że złożona skarga jest niedopuszczalna, ponieważ czynność polegającą na przyjęciu (włączeniu) operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy:
- a. przyjęcie operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego skutkowało ustaleniem przebiegu granic nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej kasacyjnie, a także wyznaczeniem punktów granicznych, które to czynności mają wpływ na zakres przysługującego Skarżącej kasacyjnie prawa własności nieruchomości,
- b. przyjęcie operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego skutkowało zmianą treści i przedmiotu prawa własności skarżącej kasacyjnie, w ramach działań, w których Skarżąca kasacyjnie nie brała udziału,
- c. na skutek przyjęcia operatu technicznego do zasobu doszło do zmiany treści prawa własności polegającej na ustaleniu przebiegu granic, wyznaczeniu punktów granicznych, co samo w sobie nie może zostać dokonane w trybie przyjęcia operatu technicznego do zasobu i nie mogło odbyć się bez wyraźnej zgody Skarżącej kasacyjnie.
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do twierdzeń podniesionych w skardze, a dotyczących skutków przyjęcia operatu technicznego do zasobu, faktu naruszenia prawa własności przysługującej AGH na skutek przyjęcia operatu technicznego do zasobu, w sytuacji gdy okoliczności te miały kluczowe znaczenie dla ustalenia faktu, czy w sprawie przysługuje skarga na czynność materialno-techniczną;
- 3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej analizy akt sprawy, czego konsekwencją pozostało arbitralne uznanie przez Sąd, że czynność polegającą na przyjęciu (włączeniu) operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w katalogu form działania administracji zaskarżalnych do sądu administracyjnego, ponieważ nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym przyjęcie do zasobu pozostawałoby w związku, w sytuacji gdy czynność ta ma ewidentny wpływ na treść prawa własności przysługującego AGH;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 b) pkt 1) lit. h) oraz art. 24 ust. 2a pkt 2) p.g.i.k. oraz art. 21 ust. 1 p.g.i.k. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd, że czynność polegająca na przyjęciu operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma wpływu na prawa Skarżącej kasacyjnie.
Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wydruku księgi wieczystej nr KR2K/00029926/3 - w celu ustalenia faktów: 1. przysługiwania AGH prawa własności nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej o nr 1311/7, ob. Miękinia, 2. wpływu czynności polegającej na przyjęciu operatu technicznego do zasobu na prawa przysługujące Skarżącej kasacyjnie, a w szczególności na przysługujące Skarżącej kasacyjnie prawo własności nieruchomości, z uwagi na fakt: ustalenia przebiegu granic oraz wyznaczeniu punktów granicznych.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Nowy Targ wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazała, że skargę skarżącego należy zakwalifikować jako skargę obywatelską, co słusznie zauważył Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.
Odnosząc się do wniesionej skargi kasacyjnej w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym cech nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, podzielić należało przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że zaskarżona czynność nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 w tym przede wszystkim art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że złożona do sądu skargę była niedopuszczalna.
Rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjną jest bezzasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania w trybie przewidzianym przepisami rozporządzenia z 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz.1752). Przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. w przedmiocie włączenia albo odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego (postanowienie NSA z 26 października 2009 r., I OSK 1417/09). Działania te nie stanowią również aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków skarżącego wynikających z przepisu prawa.
W literaturze i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone zostało stanowisko, że czynność przyjęcia dokumentacji kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podkreślając zarazem, że dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne, a czynność przyjęcia jej do przedmiotowego zasobu nie stanowi aktu ani czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków Skarżącego wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienia NSA: z 26 marca 2024 r., I OSK 192/24; z 8 października 2013 r. I OSK 2201/13; z 19 kwietnia 2010 r., I OSK 560/10, LEX nr 603714, z 8 października 2013 r., I OSK 2201/13 – publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Czynność przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z punktu widzenia prawa własności ani sposobu jego wykonywania nie ma jakiegokolwiek konstytutywnego znaczenia; niczego też w tym zakresie autorytatywnie nie przesądza. Czynność ta nie zamyka, ani w żaden sposób nie ogranicza także właścicielowi prawnych możliwości dochodzenia ustalenia zasięgu przysługującego mu prawa własności, w tym granic przedmiotowej nieruchomości (zob. postanowienie WSA w Krakowie z 22 czerwca 2023 r. III SA/Kr 699/23; postanowienie WSA w Rzeszowie z 11 września 2023 r., II SA/Rz 1003/23 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a.
Kwestionowana czynność nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. W jej następstwie – jak już zaznaczono – nie dochodzi bowiem do żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną strony skarżącej (w szczególności w odniesieniu do prawa własności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi kasacyjnej), a wobec powyższego, w ocenie Sądu, Skarżącej kasacyjnie nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi w tak określonym przedmiocie, a zatem również skarga kasacyjna oraz wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegają oddaleniu. W konsekwencji za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 b) pkt 1) lit. h) oraz art. 24 ust. 2a pkt 2) p.g.i.k. oraz art. 21 ust. 1 p.g.i.k. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k.
Z przyczyn wyżej omówionych jako niesłuszne należało także uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wskazać należy, że uzasadnieniu nie można zarzucić naruszenia wskazanego przepisu. Uzasadnienie to jest zwięzłe, czytelne i zrozumiałe oraz poddaje się kontroli bowiem wyjaśnia stan faktyczny i prawny, który Sąd I instancji wziął pod uwagę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).