Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 819/08 oddalił skargę Z. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zwolnienia ze służby. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu, działając na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zwolnił Z. F. ze służby w Urzędzie Celnym w P. z uwagi na zastosowanie wobec niego tymczasowego aresztowania. Decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji.
Wnioskiem z 20 maja 2008 r. Z. F. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2007 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej jako: k.p.a.) powołując się na fakt, iż na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. 2008 r. Nr 53, poz. 311) uchylono art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, który stanowił podstawę zwolnienia, a aktualne brzmienie przepisów dopuszcza w razie aresztowania funkcjonariusza służby celnej co najwyżej zawieszenie go w czynnościach służbowych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy przestały obowiązywać przepisy prawa, które stanowiły jej podstawę. Decyzja o zwolnieniu ze służby ponadto nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a tylko do takich decyzji ma zastosowanie art. 154 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., powołując się na analogiczne argumenty jak w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto podkreślił, że stosownie do treści art. 3 ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r., jej przepisy mają zastosowanie wyłącznie do tych stanów faktycznych, które zaistniały po jej wejściu w życie, to jest po dniu 28 marca 2008 r. Uchylenie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy. nie mogło więc stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.
W dniu [...] listopada 2008 r. Z. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Opierając się na twierdzeniach powoływanych w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 819/08 oddalił powyższą skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że dokonana przez organ interpretacja art. 154 k.p.a. prowadząca w konsekwencji do odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby celnej jest prawidłowa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. czy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązują przepisy prawa, na podstawie których została wydana. Zmiana przepisów powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym.
W rozpatrywanej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej została wydana na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej z dniem 28 marca 2008 r. Już zatem w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana, co uniemożliwiało organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego.
Sąd podzielił również stanowisko organu co do braku możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. do decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej, ze względu na jej charakter jako tzw. decyzji związanej. Tryb ten może być stosowany tylko do decyzji wydawanych w sprawach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym i przy wydawaniu decyzji nie jest ściśle związany przepisami prawa.
Zdaniem Sądu nie są też trafne argumenty skargi odwołujące się do zasady działania nowego prawa w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, ale których skutki trwają w chwili obowiązywania nowych przepisów. Z tego rodzaju sytuacją nie mamy bowiem do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Nie stwierdzono również wskazywanego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP - w zakresie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i wynikającej z art. 32 zasady równości wobec prawa. Skarżący znajduje się w innej sytuacji, został już bowiem prawomocnie zwolniony ze służby celnej. Dodano, że przepisy, w oparciu o które dokonano zwolnienia w niniejszej sprawie, były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostały uznane za zgodne z Konstytucją w przywołanym w skardze wyroku z dnia 19.04.2004 r., sygn. akt K 1/04, OTK 2004/9/93.
Sąd podkreślił, że argumentacja skargi zmierzająca do wykazania niewinności skarżącego czy wadliwie prowadzonego wobec niego postępowania karnego, nie może odnieść zamierzonego skutku w stosunku do przedmiotu zaskarżenia, którym jest nie decyzja o zwolnieniu ze służby celnej, lecz odmawiająca jej weryfikacji decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, Z.F.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zarzucając Sądowi I instancji naruszenia:
1/ prawa materialnego tj.
- - art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż poprzez odmowę zmiany decyzji ostatecznej o zwolnieniu ze służby nie naruszono zasady równości wobec prawa,
- - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ten przepis regulując kwestię obligatoryjnego przywrócenia do służby, w przypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, wyklucza zmianę decyzji ostatecznej o zwolnieniu w trybie art. 154 k.p.a., w okolicznościach, w których funkcjonariusz, wobec przedłużającego się od lat postępowania karnego, pozostaje poza służbą, nie mając żadnego wpływu na przebieg postępowań karnych i opieszałość organów w tej sprawie, a więc w okolicznościach, gdy słuszny interes społeczny nakazywałby równe traktowanie obywateli wobec prawa poprzez stworzenie również tej części funkcjonariuszy możliwości świadczenia pracy do czasu skazania ich prawomocnym orzeczeniem sądowym, oraz 2/ prawa proceduralnego tj.
- - art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten dotyczy jedynie decyzji uznaniowych, a zatem wobec wykreślenia art. 25 ust. l pkt 8b ustawy o Służbie Celnej jako przepisu nie dającego organowi możliwości działania w drodze uznania administracyjnego, brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie oceny wniosku funkcjonariusza w kontekście słusznego interesu samego obywatela, jak i szeroko pojętego interesu społecznego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podał, że art. 2 ustawy nowelizującej z 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej wprowadził regułę, iż postępowania dotyczące zwolnień ze służby, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej podlegają umorzeniu, co oznacza, że funkcjonariusze oskarżeni o popełnienie przestępstwa pozostają w służbie do czasu prawomocnego skazania ich wyrokiem sądowym. Przepis ten jednak nie odniósł się jednak do sytuacji funkcjonariuszy, wobec których wszczęto postępowanie o zwolnienie ich ze służby wskutek oskarżenia o popełnienie tych samych przestępstw, ale którzy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej dysponowali decyzją ostateczną o zwolnieniu, a często były to kilkudniowe różnice czasowe. W tej samej więc grupie zawodowej, wobec funkcjonariuszy oskarżonych o te same przestępstwa, wobec których równocześnie toczą się postępowania karne i wobec których postępowania te w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostały zakończone, zastosowano dwa różne systemy oddziaływania. Zdaniem skarżącego takie traktowanie obywateli poprzez regulacje prawne i prowadzone interpretacje przepisów, stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Kontynuując wskazano, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, stanowiący o obligatoryjnym przywróceniu do pracy funkcjonariusza w przypadku umorzenia postępowania bądź uniewinnienia, nie daje podstaw do wyeliminowania możliwości rozpatrzenia sprawy w trybie art. 154 k.p.a. i rozważenia istnienia w konkretnym stanie faktycznym przesłanek interesu społecznego bądź słusznego interesu strony. Społecznie uzasadnione jest natomiast budowanie państwa prawa, funkcjonującego na zasadach sprawiedliwości społecznej, jednakowo traktującego wszystkich obywateli i zapewniającego poszanowanie Konstytucji RP. Możliwe jest zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozważenie przez organ, czy w konkretnym stanie faktycznym okoliczności jak wyżej uzasadniają zmianę decyzji, w kontekście ważnego interesu społecznego i wobec zmiany regulacji prawnej w kierunku wprowadzenia regulacji, treścią której dopiero prawomocny wyrok skazujący daje podstawę do wyciągnięcia skutków prawnych, jakimi są zwolnienia ze służby.
Wprowadzenie ustawowego mechanizmu przywrócenia do pracy w przypadku uniewinnienia bądź umorzenia postępowania karnego nie wyklucza zatem możliwości zmiany decyzji ostatecznej na korzyść strony w trybie art. 154 k.p.a. w oparciu o regulację prawną art. 25 ustawy o Służbie Celnej w aktualnym brzmieniu w związku z art. 2 ust. l i 2 ustawy zmieniającej ustawę o Służbie Celnej i z uwzględnieniem art. 32 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.
Skarga kasacyjna odwołuje się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, nie posiadając w ramach żadnego z nich usprawiedliwionych podstaw.
Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 154 k.p.a. wiąże się z brakiem powiązania przez autora skargi kasacyjnej treści tego zarzutu z uchybieniem w zakresie sposobu kontroli sądowej odnośnie do niezastosowania przez organ administracji tego przepisu. Wprawdzie na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39), to jednak taki sposób jego prezentacji istotnie ogranicza jego skuteczność z powodu braku w skardze kasacyjnej odpowiedniej argumentacji, którą sąd kasacyjny mógłby wziąć pod uwagę jako podstawę kontroli kasacyjnej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonym wyroku, w ogóle nie przeprowadzając i nie podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji idącej w tym kierunku.
Niezależnie od powyższych uchybień, biorąc pod uwagę obowiązek rozpatrzenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 k.p.a. należy stwierdzić, że jest on nietrafny merytorycznie.
Podstawowym powodem uniemożliwiającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 § 1 k.p.a. jest okoliczność, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego. Decyzją związaną jest decyzja, której treść jest w określonym stanie faktycznym i prawnym wyznaczona z góry przez dany przepis prawny. Przykładem takiej decyzji jest właśnie decyzja wskazana w art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. W każdym przypadku, gdy funkcjonariusz celny został tymczasowo aresztowany musiał on, przed dniem 28 marca 2008 r. zostać zwolniony ze służby. Wydanie innej decyzji w takiej sprawie byłoby niezgodne z prawem. Także zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. powodowałaby konsekwencje w postaci rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tryby z art. 154 i 155 k.p.a. mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a więc takich, w stosunku do których kompetencje organu administracji publicznej do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy określono według oceny celowości, dokonywanej na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
W pewnym uproszczeniu można wskazać, że z decyzjami takimi mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może..."., co w konsekwencji oznacza, iż właśnie uznaniu organu powierzono rozważenie wszelkich okoliczności sprawy i dokonanie wyboru odnośnie do wydania decyzji o treści mieszczącej się w gracach określonych przepisem, ale opartej na celowości.
Ponadto, przyczyną uniemożliwiająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a., jest okoliczność, że zmiana obowiązującego prawa (przepisów na których oparta była decyzja o zwolnieniu ze służby) powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i doktryna są w tym zakresie zgodne (por. wyrok NSA z dn. 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993 nr 2, poz. 33; wyrok SN z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSN CP 1994, nr 2, poz. 43, wyr. NSA z dn.4 marca 2010 r., I OSK 1287/09, niepubl. oraz np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 567. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. zmieniającej ustawę o służbie celnej.
Przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej, a uchylony z dniem 28 marca 2008 r., stanowił, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w przypadku tymczasowego aresztowania. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. nr 53, poz. 311), przepis ten, podobnie jak przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy, nakazujący zwolnienie ze służby funkcjonariusza w przypadku wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, został uchylony.
Jednocześnie w art. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. uregulowano zagadnienia intertemporalne. W myśl ust. 1 tego artykułu, wszczęte a niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej postępowania podlegały umorzeniu. Ustęp 2 tego samego art. 2 stanowi, że "funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Z woli zatem samego ustawodawcy funkcjonariusze celni zwolnieni przed dniem 28 marca 2008 r. ze Służby Celnej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej zostają przywróceni do Służby pod warunkiem, że postępowanie karne zostanie umorzone lub zostaną uniewinnieni prawomocnym wyrokiem sądu.
W tych warunkach, przyjmowanie, że decyzję o zwolnieniu ze Służby Celnej wydaną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej można uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźną wolą ustawodawcy, aby decyzje te pozostały w mocy, a zwolnieni, dopiero w sytuacji opisanej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2008 r., byli przywracani do służby.
W kontekście powyższego, wobec dostrzeżenia odmiennej na gruncie art. 2 ust. 2 powyższej ustawy sytuacji osób zwolnionych ze służby oraz osób, odnośnie do których postępowań dotyczących zwolnień ze służby nie zakończono, nie można także uznać trafności zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji. Sąd I instancji trafnie w tym zakresie wyraził pogląd, iż sformułowana w tym przepisie zasada równości wobec prawa polega na jednakowym traktowaniu podmiotów, charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Brak takiej cechy powoduje możliwość różnego traktowania. Wskazana w art. 2 ust. 2 ustawy odmienność co do stanu pozostawania lub niepozostawania w danego podmiotu służbie w określonej dacie, w dostatecznym stopniu różnicuje tę cechę istotną. W tym kontekście nie może mieć znaczenia dla oceny legalności działań organu administracji fakt przyjęcia takiej a nie innej daty początkowej tego zróżnicowania (wiążącej się z datą wejścia w życie aktu prawnego) w kontekście toczących się postępowań o zwolnienie, w tej dacie zakończonych lub nie zakończonych.
Nie może natomiast podlegać kontroli sądu administracyjnego przebieg postępowania karnego (powodujący znalezienie się skarżącego w niekorzystnej dla niego sytuacji w świetle powyższych przepisów intertemporalnych) czy argumentacja dotycząca niewinności skarżącego. Sąd I instancji prawidłowo do tych argumentów skarżącego się ustosunkował, wskazując, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Jak wskazał bowiem skarżący kasacyjnie na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym decyzja o zwolnieniu ze służby spowodowała dla niego bardzo trudną sytuację w zakresie możliwości podjęcia pracy i utrzymania rodziny, trwającą już trzy lata w związku z toczącym się w dalszym ciągu postępowaniem karnym. Uznać należało zatem, że zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Nie ulega bowiem wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 – Lex nr 464073), że w szczególnie uzasadnionym przypadku, a z takim w ocenie Składu Orzekającego mamy do czynienia w sprawie niniejszej, należy ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a..