Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/11 oddalił skargę Nadleśnictwa S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 1978 r. Naczelnik Gminy w Gietrzwałdzie stwierdził, że gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha, położone we wsi P., gmina G., w skład którego wchodziły działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowi własność Skarbu Państwa.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła E. T. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził:
- 1) nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie z dnia [...] maja 1978 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] i części działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz części działek nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]), położonych w obrębie P., jako wydanej bez podstawy prawnej;
- 2) że decyzja Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie z dnia [...] maja 1978 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działek nr [...], [...] i [...] (obecnie działki nr [...], [...] i [...]) oraz części działek nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...]) została wydana bez podstawy prawnej, jednak z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Od ww. decyzji odwołanie wniósł Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w zarządzie Nadleśnictwa S. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ naczelny podtrzymał argumentację wojewody a nadto wskazał, iż wydając decyzję z dnia [...] maja 1978 r. Naczelnik Gminy w Gietrzwałdzie jako podstawę prawną przejęcia gospodarstwa będącego przedmiotem sprawy wskazał przepis art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowi, że "nieruchomości, które przed dniem 9 maja 1945 r. stanowiły własność niemieckich lub gdańskich osób prawnych prawa publicznego, a na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych nie przeszły na własność polskich osób prawnych, stanowią własność Państwa". Z brzmienia podanego przepisu wynika, że organ orzekający błędnie wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, gdyż powołany przez niego przepis dotyczył osób prawnych. Nie to jednak jest powodem uznania, że decyzja z dnia [...] maja 1978 r. jest wydana bez podstawy prawnej. Naczelnik Gminy opierał swoją decyzję na art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, błędnie jedynie podając art. 38 ust. 1 ww. ustawy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia.
Przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa następowało w myśl art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z mocy samego prawa. Ponadto przepisy tego artykułu nie nadały żadnemu organowi administracji państwowej jakichkolwiek kompetencji do wydawania decyzji deklaratoryjnej dotyczącej przejścia własności z mocy samego prawa na rzecz Państwa. Nie było zatem potrzebne wydanie decyzji administracyjnej, a wręcz nie było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie takiego aktu. Kompetencje jakie organ administracji miał w zakresie przejścia własności nieruchomości z mocy prawa zostały określone w art. 38 ust 5 i 6 ww. ustawy. I tak zgodnie z art. 38 ust. 5 gospodarka nieruchomościami wymienionymi w ust. 1 i 3 należy do właściwych organów prezydiów rad narodowych. Z kolei art.
38. ust. 6 stanowi, że tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej.
W świetle powyższego stwierdzono, że decyzja Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że ww. przepis nie ma zastosowania do spadkobierców właścicieli gospodarstwa. Kwestia ta bowiem, w kontekście stwierdzenia nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej, nie była rozważana przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego.
Za niezasadny uznano także zarzut, że wnioskodawczyni nie posiadała interesu prawnego w sprawie, a także zarzut, że nie mogła wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak możliwości dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Dokonanie ustaleń faktycznych wskazujących na to, że wbrew zapisom zawartym w księdze wieczystej E. T. nie miała uprawnienia do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, co do zasady nie jest bowiem możliwe przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zauważono, że w kontekście wskazanej przez skarżącego ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych. Ustawa ta nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 k.p.a w stosunku do nieruchomości będących obecnie własnością Skarbu Państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1978 r. nie stanowi przekształcenia własnościowego nieruchomości należącej obecnie do Lasów Państwowych. Przepisu art. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym zasoby naturalne stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, nie można rozumieć w ten sposób, że w związku z wejściem w życie tej ustawy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem "zasobów naturalnych". Nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a, należy odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną a nie do skutków powstałych z innych — zewnętrznych, niezależnych od woli stron decyzji - zdarzeń prawnych m.in. wynikających z późniejszych przepisów.
Nieodwracalny skutek zachodzi np. w sytuacji kolejnych przekształceń własnościowych (kolejnego zbycia prawa), co miało miejsce w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] (obecnie działki nr [...], [...] i [...]) oraz części działek nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...] i [...]). Natomiast pozostałe działki nr [...] i część działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz części działek nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]) nie zmieniły swojego statusu prawnego, nadal są własnością Skarbu Państwa, a więc tego samego podmiotu, na rzecz którego nastąpiło przejęcie i którego bezpośrednio dotyczyła decyzja z dnia [...] maja 1978 r. Dlatego przepis art. 156 § 2 k.p.a nie mógł być zastosowany, a wobec stwierdzonego wydania decyzji bez podstawy prawnej - należy stwierdzić w tym zakresie nieważność decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Nadleśnictwo S. W ocenie Sądu I instancji z brzmienia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wynika wyraźnie, że organ orzekający błędnie wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, gdyż powołany przez niego przepis dotyczył osób prawnych, a nie fizycznych, co winno samo w sobie skutkować nieważnością decyzji. Słusznie jednak organ odwoławczy uznał, iż nie to jest powodem przyjęcia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Niewątpliwie bowiem wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnosciowym decyzję Naczelnik Gminy oparł ją na art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, błędnie jedynie podając w sentencji art. 38 ust. 1 ww. ustawy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia.
Uznano zatem, iż przejście na rzecz Państwa własności nieruchomości o których mowa w ww. przepisie następowało z mocy samego prawa. Nie było zatem podstaw do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organy były jedynie uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, iż decyzja Naczelnika Gminy w Gietrzwałdzie wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut niezbadania czy E. T. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a tym samym czy mogła wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na ewentualny brak możliwości dziedziczenia gospodarstwa rolnego.
Z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia [...] maja 1978 r. dotyczyła przejęcia gospodarstwa rolnego, które w dacie wydawania decyzji stanowiło własność E. i F. T. "F T. s. F. i W. i E. T. c. W. i M. zostali ujawnieni jako właściciele nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] w dniu 14 lutego 1978 r. na podstawie wniosku z dnia 14 lutego 1978 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz prawomocnych postanowień o stwierdzenie nabycia spadku tj. postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie Wydziału I Cywilnego z dnia 30 stycznia 1978r. sygn. akt I Ns i postanowienia Sądu Powiatowego w Ostródzie z dnia 12 czerwca 1971 r. sygn. akt I Ns 71/71."
Organ kierując się prawomocnymi postanowieniem oraz zasadą wiarygodności ksiąg wieczystych miał podstawy do uznania, iż ww. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności dotyczącej ją bezpośrednio decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez orzekający organ art. 156 § 2 k.p.a w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] (obecnie nr [...], [...] i [...]) oraz części działek nr [...], [...], [...] (obecnie nr [...], [...] i [...]). Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1978 r. nie stanowi przekształcenia własnościowego nieruchomości należącej obecnie do Lasów Państwowych. Przepisu art. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym zasoby naturalne stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, nie można rozumieć w ten sposób, że w związku z wejściem w życie tej ustawy nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem "zasobów naturalnych", nawet jeśli zachodzą przyczyny nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a, należy bowiem odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną a nie do skutków powstałych z innych — zewnętrznych, niezależnych od woli stron decyzji - zdarzeń prawnych m.in. wynikających z późniejszych przepisów.
Nieodwracalny skutek zachodzi np. w sytuacji kolejnych przekształceń własnościowych (kolejnego zbycia prawa), działki nr [...] i część działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz części działek nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]) nie zmieniły zaś swojego statusu prawnego, nadal są własnością Skarbu Państwa, a więc tego samego podmiotu, na rzecz którego nastąpiło przejęcie i którego bezpośrednio dotyczyła decyzja z dnia [...] maja 1978 r.
Podnoszona przez stronę skarżącą, kwestia rozstrzygania w przedmiocie ewentualnego zwrotu spornej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni, stanowi zaś odrębne zagadnienie, które nie należy do właściwości Ministra Rolnictwa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo S., domagając się:
- 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 par. 2 k.p.a. w związku z art. 7 i z art. 2 pustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez jego niezastosowanie przez Sąd, co doprowadziło do uznania, że organ administracji słusznie stwierdził nieważność decyzji, pomimo iż spadkobiercom osób które utraciły własność przysługuje rekompensata wypłacona ze środków budżetu państwa, wykluczająca zmiany własnościowe w obrębie spornych działek gruntu, a w konsekwencji oddalenie skargi;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji kiedy organ administracji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 6 k.p.a. i nie przeprowadzenie autonomicznego, merytorycznego postępowania wszczętego w wyniku odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju jest nietrafny.
Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyraził pogląd że nieodwracalny skutek prawny wywołała decyzja Naczelnika Gminy Gierzwałd z grudnia 1978r.
Stanowisko to nie podlega kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego, bowiem przedmiotem postępowania w tej sprawie jest decyzja Naczelnika Gminy Gierzwałd z dnia [...] maja 1978r. stwierdzająca przejście gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o powierzchni [...]ha na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wobec braku zarzutu nie stanowi kwestii spornej. Zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy Gierzwałd z dnia [...] maja 1978r. w nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, wyrażonym przez sporządzającego skargę kasacyjną, że art. 2 i art.7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wywołały nieodwracalny skutek prawny. Powołane przepisy nie wywołały nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ skutek taki może wynikać tylko z orzeczenia administracyjnego a nie z aktu prawnego jakim jest ustawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejściu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego nie prowadzi do przekształceń własnościowych lasu państwowego w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. lecz ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jak zasadnie podniesiono w wyroku oraz zaskarżonej decyzji przejście na własność Skarbu Państwa wspomnianego gospodarstwa nie wymagało wydania decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961r, o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U z 1969r Nr22 oiz159) przejście własności następowało z mocy prawa i nie wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej ten fakt. Zdarzenie to wymagało jedynie ujawnienia w księdze wieczystej (art.38 ust.6 ustawy). Z tego względu mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy Gierzwałd z dnia [...] maja 1978r, działki nr [...] i części działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz części działek nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]), położonych w obrębie P., pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa.
Przechodząc do kwestii rekompensaty o której mówi art.7 ustawy stwierdzić należy, że zarówno organy jak i sąd nie rozważały tego zagadnienia, bowiem nie pozostaje ono w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Gierzwałd z dnia [...] maja 1978r. zatem zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu jest chybiony.
Na marginesie zauważyć wypada, że ze wskazanego w skardze kasacyjnej art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wynika, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zatem ta norma prawna nie kreuje żadnych obowiązków dla organów administracji ani nie zawiera umocowania do rozstrzygania w przedmiocie roszczeń objętych tym przepisem. Brak jest w istocie normy prawnej, z której można wyprowadzić właściwy organ i uprawnienia strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana norma prawna ma charakter blankietowy, bowiem nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, z której wywieść można prawa podmiotowe możliwe do realizacji na drodze postępowania administracyjnego.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że jest on niezasadny. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego to nie mógł uwzględnić skargi. Skoro skarga nie zasługiwała na uwzględnienie to zasadne było jej oddalenie przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.