Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M.M. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z, w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik A.M. stwierdziła, że zaskarża orzeczenie Sądu I instancji w całości jako wydane z rażącym naruszeniem postępowania i prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Następnie wskazała, że zarzuca temu orzeczeniu naruszenie konkretnie wskazanych przepisów postępowania, tj.:
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt § lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, przez oddalenie skargi wniesionej przez A.M. w sytuacji, gdy zaskarżona przez niego decyzja została wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w kontekście art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), a także przez sprzeczność decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (Uchwała Rady Miejskiej T. z [...] 2010 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie byłej strefy [...]),
- - art. 80 i art. 77 kpa, przez uznanie za udowodnione okoliczności, na które nie powołano żadnego dowodu, bowiem w decyzjach organów obu instancji brak było wskazania jakichkolwiek dowodów uzasadniających wydane rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 kpa. Sąd powinien zatem zbadać, czy organ, przy wydawaniu decyzji, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony. Organy wydające decyzje kierowały się wyłącznie interesem społecznym, nie rozważając w żaden sposób słusznego interesu strony i nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego. W wyroku z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13, NSA jednoznacznie wskazał, że kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których konstrukcja zjazdu nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo na danych odcinku drogowym.
Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenia przez organ symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków. Twierdzenia organu, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, powinny być poprzedzone precyzyjnym wskazaniem na czym tę tezę konkretnie opiera - na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych. Organy nie przeprowadziły żadnych dowodów, które służyłyby podparciu argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu decyzji. Nieruchomość, na której skarżący zamierza prowadzić inwestycję, która polega na budowie stacji paliw płynnych, w planie zagospodarowania terenu oznaczona jest symbolem [...].
Z kolei Uchwała Rady Miejskiej T. z [...] 2010 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie byłej strefy [...], jednoznacznie przewiduje lokalizację stacji obsługi samochodów, stacje paliw wraz z przynależnym zagospodarowaniem. Zarówno organy administracyjne jak i Sąd nie pochyliły się nad tym faktem. Natomiast tego typu sytuacja jest sytuacją wyjątkową, bowiem istotnie ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości przez skarżącego, co zgodnie z utrwalonymi poglądami NSA może prowadzić do naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest bowiem wykluczone, że lokalizacja stacji paliw zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, może wręcz powodować naruszenie interesu społecznego, gdyż uczestnicy ruchu pozbawieni zostaliby możliwości korzystania ze stacji benzynowej, mającej także pozytywne aspekty bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Nie jest możliwe osiągnięcie postawionego sobie przez przedsiębiorcę celu biznesowego, polegającego na budowie stacji paliw bez możliwości zjazdu z ul. W., zwłaszcza z uwagi na fakt, że inna zakładana przez organy możliwość dojazdu do nieruchomości następowałaby drogą kategorii L (ul. G. w T.). Ma to niewątpliwie wpływ na ruch pojazdów dowożących materiały do stacji paliw, np. cysterny lub inne pojazdy dowożące towar o dużych gabarytach. Organ administracji powinien zatem nie tylko rozważyć wady usytuowania zjazdu, ale również korzyści dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności interes strony, również w oparciu o przeznaczenie terenu, projektowaną inwestycję, lokalizację gruntu, parametry drogi, postawę wnioskodawców, warunki lokalne czy potrzeby kierowców. Za słuszny w tym zakresie należy również uznać, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1786/12), w którym wskazano, że wpływ lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych.
Nie można bowiem wykluczyć takich sytuacji, w których dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność ruchu pojazdów i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo ruchu na drodze. Zwłaszcza, że projektowana inwestycja zakłada, że wjazd na stację paliw będzie się odbywał ul. W., a wyjazd na ul. G. Oznacza to, że usytuowanie wnioskowanego zjazdu, zdecydowanie spowoduje ułatwienia w ruchu i jego upłynnienie. Niestety zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd nie pochyliły się nad argumentacją skarżącego i nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego.
Ponadto organ wskazał, że lokalizacja zjazdu do nieruchomości skarżącego będzie rodzić trudności w zakresie prawidłowego oznakowania. Niemniej jednak nie wskazano, że jest to niemożliwe i w żaden sposób nie wykazano, że takie trudności w ogóle wystąpią. Ewentualne zaś domniemane zagrożenie i utrata płynności ruchu, w sytuacji lokalizacji wnioskowanego zajazdu, są twierdzeniami bezpodstawnymi. Usytuowanie dodatkowego pasa ruchu, którym odbywałby się zjazd na nieruchomość skarżącego, ma powodować, wbrew twierdzeniom organu, zwiększenie bezpieczeństwa i upłynnienie ruchu drogowego w tym obszarze. Organy i Sąd oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na twierdzeniach wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że nie powołano żadnych dowodów na przytoczone w decyzji twierdzenia. Nie przeprowadzono chociażby badań natężenia ruchu, testów czy symulacji dotyczących wpływu lokalizacji zjazdu w proponowanym przez wnioskodawcę wariancie na płynność ruchu drogowego oraz ruchu pieszych, a także wpływu projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu.
W niniejszej sprawie nie istnieje żaden materiał dowodowy, dlatego poważne wątpliwości budzi prawidłowość subsumpcji przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy. Wady uzasadnienia decyzji administracyjnej nie pozwalają również na ustalenie, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepis § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi zaś, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej może wynikać z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, do których to warunków należy m.in. zachowanie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego szczególnie na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał oceny decyzji organów obu instancji przez pryzmat cytowanych przepisów, zwracając szczególną uwagę właśnie na okoliczność zachowania wymogów bezpieczeństwa dla zjazdu na teren projektowanej inwestycji w miejscu, gdzie na jezdni znajduje się już pięć pasów ruchu, w tym jeden skrajny z prawej strony służący do skrętu w prawo na skrzyżowaniu położonym za miejscem przylegania nieruchomości skarżącego do tej drogi, w którym to miejscu miałby powstać projektowany zjazd z pasem wyłączenia. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił brak naruszenia przez organy administracji wymogów wynikających z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organy te jednoznacznie i w wystarczający sposób wykazały bowiem w czym przejawiające się względy bezpieczeństwa uzasadniają odmowę udzielenia w rozpatrywanej sprawie zezwolenia na zjazd z ulicy W. na teren projektowanej inwestycji.
Kontrola sądu administracyjnego wydanej decyzji jest w tym przypadku ograniczona jedynie do ustalenia, czy zawarte w niej rozstrzygnięcie nie narusza obowiązującego prawa i czy zostało w zgodny z prawem sposób uzasadnione.
Zaskarżone decyzje nie są również sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego – co zarzucono w skardze kasacyjnej – ponieważ z ustaleń tych nie wynika, aby obsługa komunikacyjna terenu inwestycji skarżącego miała być zapewniona bezpośrednio z ulicy W.. Orzeczony przez organy administracji sposób zapewnienia tej obsługi z dwóch pozostałych ulic w żaden sposób nie ogranicza realizacji postanowień planistycznych co do przeznaczenia terenu projektowanej inwestycji.
Powołane w decyzjach organów obu instancji argumenty dotyczące konieczności zachowania wymogów bezpieczeństwa - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – nie wymagały przeprowadzenia szczególnych dowodów, skoro wymogi te zostały w wystarczający sposób wykazane zawartą w uzasadnieniu decyzji analizą okoliczności faktycznych w zestawieniu z przesłankami określonymi w przepisach prawa, na podstawie których decyzje te zostały wydane.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.