Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 157/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt I SA 467/03, po rozpoznaniu skargi T. Ż. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Oddziału Terenowego nr 1 Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] (nr [...]). Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia były następujące: zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] w przedmiocie utraty uprawnień przez

T. Ż. do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej oraz zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a także skreślenia z listy żołnierzy oczekujących na przydział osobnej kwatery stałej w Garnizonie [...]. W opisywanej decyzji orzeczono także, że T. Ż. nie nabył prawa do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., nr 5, poz. 19 ze zm.) oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że T. Ż. był współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...], na którego zakup jego żona otrzymała bezzwrotną pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w związku z czym nie przysługiwał mu równoważnik pieniężny za brak kwatery stałej. Pomoc finansowa udzielona żonie T. Ż. przyznana była na podstawie odrębnych przepisów, obowiązujących w resorcie Ministra Spraw Wewnętrznych, nie miało jednak znaczenia z jakiego funduszu przyznana była pomoc, istotnym było to, że nie została zwrócona.

Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska w przedmiocie utraty przez T. Ż. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej z tego powodu, że ujawniono fakt współposiadania lokalu mieszkalnego lecz z tej przyczyny, że takiego prawa w ogóle nie nabył. Skreślenie T. Ż. z listy oczekujących na przydział kwatery stałej lub przyznanie ekwiwalentu za rezygnację z niej uznano za czynność techniczno-organizacyjną, która nie wymagała wszczynania postępowania administracyjnego i wydawania stosownej decyzji; z tej przyczyny w tym zakresie uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i umorzono postępowanie. Od opisanej decyzji z dnia [...]

T. Ż. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, żołnierzowi zawodowemu, który spełniał określone w tym przepisie warunki przysługiwał równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełnił służbę lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadali lokalu mieszkalnego w tej miejscowości. Niesporne było, że skarżący został służbowo przeniesiony z [...] do służby w Garnizonie [...] na początku 1995 r. i od lutego 1995 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak osobnej kwatery (art. 27 ust. 1 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych) oraz § 1 pkt 1 Zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozk.

MON z 1986 r., poz. 24). Nie ulegało zatem wątpliwości, że w dniu 1 stycznia 1996 r. tj. wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) skarżący pobierał równoważnik pieniężny. Stosownie do art. 88 ust. 2 powołanej ustawy żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pobierali równoważnik pieniężny na podstawie art. 27 ust. 1 dotychczas obowiązującej ustawy, zachowali do niego prawo do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ustawy tj. przydziału kwatery albo wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej. Do czasu rozpatrywania skargi uprawnienia skarżącego nie zostały zrealizowane.

Innym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy rozpoznawaniu skargi był fakt posiadania przez żonę skarżącego – M. P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. Z[...]. Małżonka skarżącego uzyskała mieszkanie spółdzielcze w 1984 r.; jako lekarz w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych (funkcjonariusz) otrzymała na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (nr [...]) w dniu 15 grudnia 1984 r., bezzwrotną pomoc finansową w postaci części spłaty kredytu mieszkaniowego w wysokości 40% zaciągniętego kredytu. Pomoc została przyznana na podstawie § 10 uchwały Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32, poz. 193 ze zm.) oraz § 29 Zarządzenia Nr 61/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 1974 r. (Dz. Urz.

MSW, nr 3, poz. 11). Oddział Rejonowy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie uznał tę okoliczność decydującą o tym, że skarżący zrealizował swoje uprawnienia do ekwiwalentu za brak kwatery stałej. W zaskarżonej decyzji stwierdził, że T. Ż. nie nabył prawa do równoważnika pieniężnego, a tym samym wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za brak kwatery własnej i skreślił go z listy oczekujących na mieszkanie. Sąd nie podzielił tego stanowiska bowiem skarżący niczego nie musiał nabywać, ponieważ po służbowym przeniesieniu z [...] do [...] równoważnik przysługiwał mu z mocy prawa na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Również fakt posiadania mieszkania spółdzielczego przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka nie stanowił przeszkody w realizacji przysługujących mu uprawnień na podstawie § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych (w uzasadnieniu nie podano miejsca publikacji rozporządzenia), który stanowi, że równoważnik mieszkaniowy przysługuje osobom uprawnionym zajmującym własnościowy lub spółdzielczy lokal uzyskany bez pomocy finansowej resortu Obrony Narodowej.

Zatem jedynym kryterium uniemożliwiającym wypłacenie równoważnika pieniężnego było (w myśl obowiązujących wówczas przepisów) otrzymanie bezzwrotnej pomocy finansowej ze środków Ministerstwa Obrony Narodowej. Taka sytuacja nie miała miejsca. Pomoc finansową otrzymała bowiem żona żołnierza zawodowego ze środków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Podstawą jej wypłacenia była decyzja wydana na podstawie cyt. wcześniej uchwały Nr 154 Rady Ministrów, która po późniejszych zmianach dotyczyła wyłącznie pomocy Państwa dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, nie dotyczyła w tym czasie żołnierzy zawodowych. W myśl obowiązującego prawa uprawnienia żołnierzy zawodowych można realizować stosując wyłącznie przepisy dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych a nie innych formacji mundurowych. W dacie przyznawania pomocy finansowej żonie skarżącego obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej w Resorcie Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 17, poz. 80), które przestało obowiązywać od dnia 22 lutego 1994 r. Z możliwości przewidzianych w tymże rozporządzeniu skarżący nie skorzystał.

Wniosek o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego zamiast przydziału kwatery stałej skarżący złożył w dniu 3 stycznia 1997 r. i został wpisany na listę oczekujących. Równocześnie aż do 1999 r. wypłacano mu równoważnik pieniężny za brak kwatery. Zaprzestano jego wypłacania z dniem 1 listopada 1999 r. Zdaniem Sądu bezzwrotna pomoc finansowa przyznana żonie skarżącego z innych środków niż środki finansowe Ministerstwa Obrony Narodowej nie jest ekwiwalentem, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie było zatem podstaw prawnych do skreślenia skarżącego z listy oczekujących na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Skarżący nie otrzymał:

1. 1) kwatery stałej w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, do której nabył prawo w dniu przeniesienia służbowego do Garnizonu [...];
2. 2) bezzwrotnej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe ani ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej;
3. 3) zaprzestano wypłacania mu równoważnika pieniężnego. W takim stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) organ w uzasadnieniu nie wskazywał, który przepis został naruszony, naruszono także przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione argumenty uzasadniały rozstrzygnięcie Sądu o oddaleniu skargi.

Opisany wyrok WSA z dnia 21 września 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną przez pełnomocnika Dyrektora Oddziału Regionalnego "[...]" w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W podstawie prawnej skargi kasacyjnej wskazano na przepisy art. 173 § 1 oraz 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), w skardze nie wskazano miejsca publikacji powołanej ustawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 28 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe reprezentowanie skutkujące nieważnością postępowania,

1. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz.
2. 19) w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) oraz: 3) § 1 i 10 uchwały Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32, poz. 193) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym sformułowane zostały wnioski o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (nie wskazano komu), 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. Skargę kasacyjną uzasadniono następująco: orzeczenie sądu pierwszej instancji narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim Sąd nie uzasadnił w sposób wyczerpujący lecz ogólnikowo powołał się na przepisy prawa materialnego. Również WSA uchylając zaskarżone decyzje nie "(...) wskazał w uzasadnieniu wyroku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej zaleceń co do dalszego postępowania, do czego był zobowiązany". Sąd niewłaściwie określił i nie powiadomił właściwego organu administracji publicznej, który powinien być upoważniony do występowania przed Sądem jako organ drugiej instancji. Na mocy art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) od 1 lipca 2004 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do decyzji wydanych przez dyrektorów oddziałów terenowych WAM jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, natomiast dyrektor oddziału regionalnego WAM jest organem pierwszej instancji. Okoliczność powyższa stanowi o nieważności postępowania wobec rażącego naruszenia art. 28 p.p.s.a. (nie wskazano, jaki paragraf art. 28 p.p.s.a. został naruszony, przepis składa się z dwu paragrafów). Wskazane naruszenia, zdaniem wnoszącego kasację, miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie za art. 27 ust. l ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 20 maja 1976 r. żołnierzowi zawodowemu przysługiwał równoważnik pieniężny w razie spełnienia przesłanek wskazanych w cyt. przepisie. Użyte w art.27 ust.1 ustawy słowo "niemożność" należy rozpatrywać w kontekście, gdy żołnierz nie miał i nie posiadał nigdy kwatery stałej. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy osobnej kwatery stałej nie przydzielano osobie uprawnionej nie będącej żołnierzem zawodowym, która posiadała w dowolnej miejscowości kwaterę, dom lub lokal określone w "(...) w pkt 2 lit. a i b; przepis pkt 2 lit. c stosował się odpowiednio". T. Ż. posiadał osobną kwaterę stałą w [...] przy ul. [...], którą zdał w dniu 12 listopada 1984 r. wobec przyznania jego małżonce decyzją z dnia 15 grudnia 1984 r. Nr 1794/84 dodatkowej ulgi w formie pomocy finansowej bezzwrotnej. Pomoc udzielona na podstawie wspólnych przepisów dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej określonych w cyt. już uchwale Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. Zgodnie z § l tejże uchwały żołnierzom zawodowym, funkcjonariuszom Milicji Obywatelskiej i pozostałym osobom posiadającym ustawowe prawo do osobnej kwatery stałej zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym.

Przyznawanie osobom uprawnionym dodatkowych ulg w formie bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie własnego wkładu budowlanego określał § 2 ust. 2 pkt 2 cyt. uchwały. Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 uchwały pomoc mogła być udzielona przed opróżnieniem kwatery, jak i po jej opróżnieniu. T. Ż. zwolnił kwaterę, aby małżonka i on mogli otrzymać pomoc finansową od Państwa. Skarżący wskazuje, że decyzja z dnia 15 grudnia 1984 r. jest w obrocie prawnym, wiąże strony wywołując określony skutek prawny. Przyznana mocą powyższej decyzji pomoc finansowa była w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, a tym samym zrealizowaniem prawa do osobnej kwatery stałej. Błędny jest wywód WSA, że T. Ż. i jego małżonek nie zrealizowali prawa do osobnej kwatery stałej jak również, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek, o których organ dowiedział się w trakcie prowadzonego postępowania. "T. Ż. we wniosku z dnia 3 stycznia 1997 r. o przyznanie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery na str. 2 zdaniem skarżącego minął się z prawdą, oświadczając, że nie otrzymał kwatery wojskowej.

Spełnienie pozytywne przesłanki zrealizowania prawa do kwatery skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego i podjęciem decyzji z dnia [...] Nr [...] przez organ drugiej instancji(...)". Wskazane przez Sąd na str. 5 uzasadnienia przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. jest chybione, gdyż powyższa materia regulowana jest z upoważnienia art. 35 i art. 39 ustawy z 22 czerwca 1995 r. i nie ma żadnego związku z równoważnikiem pieniężnym, o którym mowa w art. 88 ust. 2 cyt. wyżej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Z. wniósł o jej oddalenie, w której zawarł polemikę z argumentami skargi kasacyjnej, podniósł również racje wskazywane we wcześniejszym odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna sporządzona została przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu przepisu art. 175 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), nie zachodzą też inne przeszkody formalne do jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć wszelako trzeba, że wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są nie do końca jasne i precyzyjne.

Status mieszkaniowy żołnierza zawodowego od 1976 r. regulowany był ustawą z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm., zwana dalej u.z.s.), a następnie od 1 stycznia 1996 r. regulację tę zastąpiła ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm., zwana dalej u.z.R.P.). W sprawie objętej skargą kasacyjną znajdowały zastosowanie przepisy obydwu powołanych ustaw bowiem sytuacja prawna skarżącego – T. Ż. została ukształtowana przez u.z.s., zaś wchodzące w życie regulacje u.z.R.P. w przepisach przejściowych expresis verbis utrzymywały w mocy prawa nabyte pod rządami dotychczasowych regulacji, w szczególności prawo do równoważnika pieniężnego, znosząc je równocześnie wobec tych, którzy nie zdążyli go nabyć pod rządami dotychczasowych przepisów.

Prawem podmiotowym, objętym granicami skargi kasacyjnej, była sprawa przysługującemu zawodowemu żołnierzowi prawa do osobistej kwatery stałej. Zakres tego prawa określał art. 10 ust. l u.z.s., gdzie postanowiono, że żołnierzowi zawodowemu przydziela się osobną kwaterę stałą w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli istnieje z niej dogodny dojazd publicznymi środkami komunikacji do miejsca pełnienia służby. Ta podstawowa forma realizacji prawa do kwatery mogła być zastąpiona innymi konkurencyjnymi formami, jeżeli właściwy wojskowy organ kwaterunkowy nie był w stanie zapewnić żołnierzowi osobnej kwatery stałej. Formami tymi były: 1) zakwaterowanie tymczasowe (art. 26 ust. u.z.s.), 2) równoważnik pieniężny za brak kwatery (art. 27 ust. l u.z.s.) oraz 3) jednorazowa pomoc z funduszu mieszkaniowego (art. 28 ust.1 u.z.s.). Korzystanie z prawa do osobnej kwatery stałej w jednej ze wskazanych form wykluczała korzystanie z form pozostałych; były to zatem prawa alternatywne.

W sprawie objętej skargą kasacyjną T. Ż. jako żołnierz zawodowy został przeniesiony z jednostki wojskowej w [...] do [...]. Wojskowy organ kwaterunkowy wskutek wniosku żołnierza z dnia 6 lutego 1995 r. potwierdził w formie pieczęci na tymże wniosku w dniu 6 lutego 1995 r., iż w konkretnym przypadku żołnierz spełnia warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej i zapewnił wydanie w tym zakresie stosownej decyzji ostatecznej (wniosek wraz z pieczęcią w aktach administracyjnych bez podania nr karty akt). Opisana swoista promesa wydania decyzji została faktycznie zrealizowana; podstawy prawnej dla tego stanu rzeczy należało upatrywać w art. 27 ust.l i art. 9 ust. 3 u.z.p., zgodnie z którymi żołnierzowi zawodowemu o określonym statusie rodzinnym (pozostawanie w związku małżeńskim, posiadanie dzieci lub zamieszkiwanie z rodzicami) przysługiwał równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej.

Na podstawie opisanych okoliczności właściwe organy przystąpiły do wypłacania T. Ż. równoważnika pieniężnego od lutego 1995 r. T. Ż. zachował prawa nabyte na podstawie art. 88 ust. 2 nowej ustawy bowiem ciągłość tego prawa gwarantował przepis art. 88 ust. 2 u.z.R.P. W przepisie tym postanowiono jednoznacznie, że żołnierze zawodowi, którzy pobierali równoważnik pieniężny w dniu utraty mocy obowiązującej przez u.z.p. (tj. 1 stycznia 1996 r.) zachowują prawo do jego utrzymywania do czasu aż na podstawie nowej ustawy wojskowy organ kwaterunkowy nie przydzieli im kwatery i nie wypłaci ekwiwalentu w zamian kwatery, albo też nie zakwestionuje ich tymczasowo.

W dniu 8 stycznia 1997 r. T. Ż. wystąpił do wojskowego organu kwaterunkowego o przyznanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za kwaterę. Właściwy organ nie przydzielił mu jednak ani osobnej kwatery stałej, ani nie przyznał też za nią jednorazowego ekwiwalentu; ograniczył się do czynności wpisu na listę żołnierzy oczekujących na przydział kwatery. Oznaczało to, że T. Ż. nie ma tytułu do dalszego korzystania z fakultatywnej formy prawa do zakwaterowania, jaką gwarantowało mu zachowane na gruncie nowych przepisów prawo do pobierania równoważnika pieniężnego.

W wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] (nr [...]) zaś w drugiej instancji decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] (nr [...]) ostatecznie stwierdzono, iż T. Ż. nie nabył prawa do równoważnika pieniężnego, jednocześnie uchylono decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzającą utratę równoważnika za część okresu za jaki przysługiwał oraz zobowiązano do jego zwrotu, a także skreślono go z listy żołnierzy oczekujących na przydział kwatery; w zakresie w jakim uwzględniono odwołanie umorzono postępowanie pierwszej instancji. W postawie materialnoprawnej decyzji nie wskazano konkretnego przepisu, jedynie zakładać można, że był nim art. 88 ust. 2 u.z.s.RP w zw. z art. 27 ust. l i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.s.

Wojskowy organ kwaterunkowy w zapadłej w drugiej instancji w decyzji ostatecznej stwierdził, że T. Ż. nie nabył prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.s., a zatem i aktualnie nie może go pobierać, gdyż nie przysługuje mu status "osoby pobierającej równoważnik pieniężny w dniu 1 stycznia 1996 r." w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.z.R.P. Powodem braku nabycia prawa do równoważnika, wedle oceny organów obydwu instancji, był fakt nabycia przez T. Ż. jego małżonkę Mirę P., przed jego przeniesieniem do jednostki w [...], własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego nr 8, położonego przy ul. [...] w [...]. Małżonka T. Ż. otrzymała od Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przydział opisanego lokalu mieszkalnego nr [...]. Wojskowe organy kwaterunkowe ustaliły, że środki na zakup opisanego lokalu małżonka T. Ż. otrzymała dzięki uldze w formie bezzwrotnej pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom byłego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].

Ulga przyznana została na podstawie § 10 Uchwały nr 154 uchwały Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. nr 32, poz. 193).

Organy obydwu instancji wychodziły z założenia, że w dacie kiedy pierwszy raz orzekano o przyznaniu równoważnika (decyzja z dnia 6 lutego 1995 r.) właściwy organ nie wiedział, że T. Ż. nie był do niego uprawniony bowiem w 1984 r. skorzystał (ściślej jego małżonka) z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Przyjęcie takiej koncepcji uprawniało, wedle oceny organów fakt, że małżonka T. Ż. otrzymała przydział na lokal mieszkalny, którego realizację gwarantowała ulga finansowa na częściowe pokrycie spłaty kredytu na zakup mieszkania. Skoro małżonka T. Ż. skorzystała z tego rodzaju ulgi to tym samym T. Ż. powinien zostać potraktowany jako osoba, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego; sytuacja taka uniemożliwiała T. Ż. ubieganie się o jakąkolwiek formę pomocy w uzyskaniu prawa do osobnej kwatery stałej, przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.s. zakazywał przydziału – w takim przypadku ubiegania się – żołnierzowi kwatery, zaś bezskuteczne ubiegania uprawniało do korzystania z równoważnika (art. 27 ust. 1 u.z.s.).

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni przepisów określających negatywne przesłanki nabycia prawa do nabycia równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej.

Przepisy art. 27, art. 28 i art. 29 u.z.s. tworzyły spójną grupę regulacji, określających uprawnienia żołnierza ubiegającego się o przydział osobnej kwatery stałej. Status żołnierza zawodowego uprawniał do ubiegania się o stałą kwaterę (art. 8 ust. 1 u.z.s.); oczekiwanie na przydział kwatery stałej uprawniało do równoważnika pieniężnego (art. 27 ust. 1 u.z..s.) bądź alternatywnie do pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego (art. 28 ust. 1 u.z.s.). Skorzystanie z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego uniemożliwiało ubieganie się o kwaterę (art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.s.), a więc także o pobieranie równoważnika.

Istota problemu prawnego sprowadzała się do określenia zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.s. pojęcia "osoba, która skorzystała z pomocy z funduszy mieszkaniowego". Skorzystanie z tej formy pomocy było przeszkodą do oczekiwania na przydział stałej kwatery oraz praw do pobierania równoważnika. Przepis art. 28 ust. 1 u.z.s. definiując treść prawa pomocy adresowany był do "osoby uprawnionej do osobnej kwatery". Przepis art. 28 ust. 3 u.z.s. wskazując na prawa wynikające z przyznanej pomocy z funduszu mieszkaniowego był adresowany do "żołnierza". Zakresy podmiotowe obydwu tych unormowań wyraźnie wskazywały jaka osoba mogła korzystać z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego i z jakim skutkiem, aby wywoływało to względem niej przeszkodę do korzystania z prawa do równoważnika pieniężnego. Nie mogła to być inna osoba niż żołnierz zgłaszający potrzebę na osobną kwaterę stałą. A contrario, jeżeli z pomocy finansowej skorzystała inna osoba (nie wyłączając małżonki żołnierza) to nie zachodziła wówczas negatywna przesłanka przyznania równoważnika pieniężnego żołnierzowi.

Skoro pomoc finansowa udzielona żołnierzowi nie była w świetle prawa traktowana jako pomoc dla samego żołnierza to bez znaczenia są argumenty w zakresie pochodzenia środków, z których pomoc była finansowana (§ 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługującego osobom uprawnionym do kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych – Dz. U. Nr 37, poz. 165 ze zm.). W skardze kasacyjnej nietrafnie wskazano na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 1 u.z.s. Przepis ten ustanawiał zasadę polegającą na określeniu pozytywnych przesłanek przyznania praw do równoważnika pieniężnego. Tymczasem orzeczenie kasacyjne Sądu pierwszej instancji stwierdzało brak nabycia tego prawa nie z powodu braku jakiejkolwiek przesłanki pozytywnej z art. 27 ust. 1 u.z.s., ale z powodu zaistnienia negatywnej przesłanki ubiegania się o kwaterę stałą i tym samym pobierania stosownego równoważnika do czasu uzyskania tej kwatery. Wykaz negatywnych przesłanek wynikał z art. 29 ust. 1 u.z.s.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 u.z.s. nie miał w sprawie zastosowania. Wspomniany przepis traktował o przeszkodach w ubieganiu się o kwaterę oraz równoważnik pieniężny przez osoby nie będące żołnierzami zawodowymi.

T. Ż. był żołnierzem zawodowym przeto też zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można przyjąć iżby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonego wyroku. Przeciwnie w wyroku wyczerpująco wykazano podstawy faktyczne rozstrzygnięcia oraz podano argumentację prawną. Dodać do tego należy, iż zawarta w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa jest równoznaczna ze wskazaniami dla dalszego toku postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. l i 2 p.p.s.a, z tej przyczyny, że pełnomocnik organu, który wydał zaskarżoną decyzję nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, gdyż w trakcie postępowania (od dnia 1 lipca 2004 r.) dotychczasowe kompetencje Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przekazane zostały Prezesowi Agencji. Przed rozważeniem tego zarzutu ocenić należy dwie kwestie: po pierwsze, czy treść zarzutu istotnie związana jest z brzmieniem art. 28 p.p.s.a., oraz 2) czy właściwie oceniono że branie udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję (jego następcę prawnego), nie zaś przez organ, który przejął w analogicznych sprawach kompetencje orzecznicze może uzasadniać nieważność postępowania, zarzut nieważności postępowania, który Sąd bierze pod uwagę z urzędu, wobec brzmienia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., (wspomnieć należy, iż zarzut skargi kasacyjnej został w tym zakresie sformułowany nieprecyzyjnie).

Otóż po pierwsze, przepisy art. 28 p.p.s.a. odnoszą się do reprezentacji występujących przed Sądem osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej (§l), a także szczególnej osoby prawnej jaką jest Skarb Państwa (§2). Organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt nie został więc objęty zakresem podmiotowym powołanych unormowań. Status organu strony jako strony postępowania obejmuje art. 32 p.p.s.a., zamieszczony w odrębnym Rozdziale p.p.s.a. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie znajduje usprawiedliwienia i nie pozostaje w spójności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

Po drugie, przyczyny nieważności postępowania wskazane zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a.; rozważać można jedynie hipotetycznie naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 wskazanego przepisu. W istocie z dniem 1 lipca 2004 r., a więc przed dniem wyrokowania Sądu pierwszej instancji (21 września 2004 r.) kompetencje organu dotychczasowego wyższego stopnia na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy cyt. wcześniej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw przejął Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zarzut nieważności postępowania byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby można było jednoznacznie stwierdzić, że udział w dotychczasowym postępowaniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego skutkował, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Prawo (w tym p.p.s.a.) ma celu ochronę interesów tych podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym zostały oznaczonym aktem pokrzywdzone poprzez nałożenie ciężaru publicznoprawnego, cofnięcie uprawnienia lub odmowę jego przyznania.

Takie podmioty nie mogą być, pod rygorem nieważności postępowania, pominięte w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie trudno dostrzec, iż pozycja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jako organu drugiej instancji nie wypełnia przesłanek z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Żadne prawa tego organu nie doznały uszczerbku wymagającego ochrony prawnej.

Na koniec dodać należy, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu 1 lipca 2004 r. (k. 58 akt administracyjnych) udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Oddziału Regionalnego "[...]" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej m. in. do udzielania dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu i innym pracownikom tejże instytucji. Wszelkie czynności procesowe w postępowaniu sądowo-administracyjnym dokonane przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną były dokonane po tej dacie.

Wyłożone dotychczas argumenty uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181, 183 § 1 wobec braku przeszkód z art. 182 § 2 p.p.s.a.