Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 marca 2013 r., sygn. I SA/Wa 2342/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r., nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez Powiat Biłgorajski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr 1259/4, zajętej pod drogę powiatową. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:
Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwanej ustawą), decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat Biłgorajski, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...], oznaczonej jako działka nr 1259/4 o pow. 0,2112 ha, obręb M. Po rozpoznaniu odwołania P. Z., rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dalszej kolejności Wojewoda Lubelski dwukrotnie jeszcze stwierdzał nabycie z mocy prawa przez Powiat Biłgorajski prawa własności opisanej nieruchomości, decyzjami z [...] października 2008 r. nr [...] i z dnia 25 marca 2010 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia te każdorazowo zostały uchylone przez Ministra Infrastruktury decyzjami odpowiednio z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] i z [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W tej ostatniej decyzji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia publicznego władztwa nad nieruchomością.
Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Lubelski po raz kolejny stwierdził nabycie przez Powiat Biłgorajski, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wskazanej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji
P. Z. zakwestionował w szczególności powierzchnię nieruchomości faktycznie zajętej pod drogę publiczną, sprawowanie publicznego władztwa oraz podniósł kwestie odszkodowawcze. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczył przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, określone w art. 73 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24 poz. 117) wynika, iż droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy droga ta stała się drogą powiatową.
Ponadto nieruchomość oznaczona jako działka nr 1259/4, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność P. Z. była zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości. Z mapy tej wynika bowiem, że działka nr 1259/4, wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - nr [... ]relacji [...]. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2010r., geodeta uprawniony, który sporządził przedmiotową mapę poświadczył, że stan ujawniony na mapie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie.
Natomiast fakt sprawowania władztwa publicznego został wykazany w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności potwierdzają je złożone w dniu 30 maja 2011 r. zeznania świadków: Z. K. i L. Ż. Z. K. oświadczył, że jako pracownik Zarządu Dróg Wojewódzkich Obwodu Drogowego w Józefowie do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywał prace dotyczące bieżącego utrzymania drogi powiatowej [...] w ramach których wykonywano naprawę nawierzchni, naprawę poboczy, koszenie poboczy, czyszczenie rowów i przepustów. Ponadto świadek podtrzymał oświadczenie z dnia 1 sierpnia 2008 r., w którym potwierdził sprawowanie publicznego władztwa nad drogą. L. Ż. potwierdziła, że przebieg i szerokość drogi powiatowej nie zmieniły się od lat 80-tych XX w. W oparciu o te ustalenia przyjęto, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy, co uzasadnia wydanie decyzji przez Wojewodę.
W skardze do sądu administracyjnego P. Z. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie prawa. Podniósł, że działka nr 1259/2 nigdy nie była zajęta pod drogę publiczną, ponieważ Skarb Państwa jest właścicielem sąsiedniej działki nr 1332 zajętej pod drogę powiatową. Przez sporną działkę przebiega prywatna droga stanowiąca skrót do drogi powiatowej. Przejęcie działki skarżącego będzie oznaczać, że administracja publiczna będzie posiadała poza gruntem zajętym pod drogę (działka nr 1332) także znaczny areał wystarczający na duży plac manewrowy. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego aż tak duży areał winien być wywłaszczony.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wymienił kolejne wydane w sprawie decyzje oraz przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z 29 października 2012 r. Wyjaśnił też zakres i kryteria kontroli administracji publicznej określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Podkreślił, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej.
Sąd I instancji ocenił stan faktyczny w sprawie jako bezsporny i stwierdził, że akceptuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Sąd I instancji przyznał, że w sprawie sporną kwestią był fakt urządzenia drogi publicznej i sprawowania władztwa publicznego na spornej działce. Przesłanki stosowania art. 73 ust. 1 ustawy zostały w postępowaniu administracyjnym stwierdzone w oparciu o takie dowody, jak mapa z projektem podziału działki nr 1259/4 uwzględniającym stan władania na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz wizje w terenie z dnia 19 września 2008 r. oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., z których wynika, że na spornym odcinku droga jest wyasfaltowana i przebiega w granicach okazanych na powołanej mapie z projektem podziału. Jednoznacznie istnienie drogi publicznej i wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowej działce potwierdzają również zeznania świadka Z. K. Zdaniem świadka szerokość drogi 5.5 m. nie uległa zmianie od 1984 r. Okoliczność ta została potwierdzona także zeznaniem L. Ż., mieszkanki Długiego Kąta. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo na podstawie powyższego materiału dowodowego uznały, że władanie drogą urządzoną na spornej nieruchomości przez jej publicznego zarządcę zostało udowodnione. Nie ma podstaw do kwestionowania władztwa, które wynikało z urządzenia drogi i bieżącego jej utrzymania przez zarząd drogi.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z 30 maja 2006 r. zawierające oświadczenie, że w związku z drogą przebiegającą przez część jego działki nr 1259/2, oczekuje propozycji rozwiązania tego problemu, pismo to potwierdza ustalenia wynikające z materiału dowodowego. Również stan ewidencyjny uwidacznia zajęcie części spornej działki na drogę publiczną, nie zaś działki nr 1332. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, co uzasadnia oddalenie skargi.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegającą na uznaniu, że działka nr 1259/2 zajęta była pod drogę publiczną, podczas gdy przedmiotowa droga przebiega przez działkę nr 1332, stanowiącą własność Powiatu Biłgorajskiego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu co do zarzutów skargi odnoszących się do działki nr 1332 i w konsekwencji brak wyjaśnienia, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez Sąd.
W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podniesiono, że Sąd I instancji pominął zarzuty skargi dotyczące stanu faktycznego i prawnego działki nr 1332, stanowiącej własność Powiatu Biłgorajskiego i będącej faktycznie w dniu 1 stycznia 1999 roku gruntem zajętym pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] (obecnie droga powiatowa nr [...]). Takie dane wynikają na dzień 25 czerwca 2012 r. z księgi wieczystej nr [...], w której właścicielem działki nr 1332, oznaczonej jako droga, jest Powiat Biłgorajski. O tym fakcie strona skarżąca dowiedziała się już po otrzymaniu decyzji ostatecznej z 29 października 2012 r. Potwierdzeniem tego stanu jest także odpis wypisu z rejestru gruntów, gdzie już w 1965 roku droga przebiegała obok działki nr 1259/2. Dokumenty te dołączono do skargi kasacyjnej.
Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że działka nr 1259/2 w dniu 1 stycznia 1999 roku była zajęta pod drogę publiczną, albowiem przedmiotowa droga przebiegała po sąsiedniej działce nr 1332. W związku z tym przepis art. 73 ust.1 ustawy nie może w sprawie mieć zastosowania, pod drogę zajęta jest inna działka pozostająca we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do treści pisma strony z 30 maja 2006 roku o zajęciu działki nr 1259/2 na drogę wyjaśniono, że składając je strona nie wiedziała, że droga już istnieje i jest wytyczona przez działkę nr 1332.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku winny być przedstawione stanowiska stron. Organy nie przedstawiły faktycznych okoliczności, dlaczego żądają nieodpłatnie prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy posiadają już w tym miejscu na własność inne grunty, przez które przebiega przedmiotowa droga. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Biłgoraju całkowicie pominął kwestie dotyczące stanu prawnego i faktycznego działki nr 1332, której jest właścicielem. Wobec tego Sąd w tej kwestii został przez organy administracji wprowadzony w błąd i wydany wyrok narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Powiat Biłgorajski pismem z 21 czerwca 2013 r. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 1259/4 o pow. 0,2112 ha położona w obrębie Majdan Nepryski na dzień 31 grudnia 1998r stanowiła własność Piotra Zawiślaka, a zatem nie stanowiła w tym dniu własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. W tej samej dacie przedmiotowa działka była urządzona i zajęta pod pas drogowy drogi kategorii powiatowej Nr [...], a tym samym pozostawała w ciągu tej drogi. Przebiegająca równolegle do tej działki, będącej przedmiotem wydanych rozstrzygnięć, działka ewidencyjna nr 1332 tylko w części znajduje się w pasie drogi powiatowej nr [...]. W dalszej części faktyczny pas drogowy został urządzony na działce nr 1259/4.
W związku z tym faktem podjęte zostaną czynności zmierzające do doprowadzenia zgodności stanu prawnego działki nr 1332 ze stanem faktycznym na gruncie, natomiast stan prawny i faktyczny działki nr 1332 nie jest przedmiotem postępowania. Niezaprzeczalnym faktem jest natomiast to, działka nr 1259/4 o pow. 0,2112 ha położona w obrębie M. w dniu 31 grudnia 1998r. była zajęta pod drogę publiczną Nr [...], co potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 maja 2007r. pod numerem [...].
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, odnoszące się do art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazane elementy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera, w opisie stanu sprawy i zarzutów przytoczono także twierdzenia skarżącego dotyczące działki 1332, po której wedle przekonania skarżącego przebiega droga. Trzeba przy tym wskazać, że postawiony zarzut nie odnosi się do przepisów dotyczących postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Na tej podstawie nie można zanegować prawidłowości ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczących przebiegu przedmiotowej drogi i faktu, że w granicach pasa drogi znajduje się działka 1259/2.
Teza postawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że droga w istocie przebiega w istocie w inny sposób niż ustalono, nie znajduje uzasadnienia w postawionych zarzutach kasacyjnych, które nie zostały skierowane przeciwko ustaleniom i ocenie stanu faktycznego. Natomiast uzasadnienie Sądu I instancji w dostateczny sposób nie tylko relacjonuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy, ale także zawierają ich ocenę, pozwalając na rekonstrukcję stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sąd opisał, w oparciu o jakie dowody ustalono przebieg drogi i numery działek wchodzących w jej skład, a także sprawowanie faktycznego władztwa nad drogą przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prawidłowość tych ustaleń nie została natomiast zakwestionowana, na co wyżej zwrócono uwagę.
Natomiast stan faktyczny i prawny działki 1332 nie miał dla sprawy znaczenia, zatem brak szczegółowych analiz w tym zakresie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Trzeba wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że przedmiotem postepowania administracyjnego nie był całościowy przebieg drogi i stan wszystkich działek przez nią zajętych, ale wyłącznie rozstrzygnięcie, czy w zakres pasa tej drogi wchodzi działka 1259/2, w dniu 31 grudnia 1998 r. nadal stanowiąca własność skarżącego. Przepis art. 73 ustawy uregulował stan prawny działek faktycznie zajętych przez drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., choć formalnie stanowiących własność innych osób niż jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. W wyniku wydawanej decyzji nie doszło zatem do żadnej zmiany w stanie faktycznym, nie jest ona także podstawą do dodatkowego zajęcia gruntów pod drogą się nie znajdujących. Zarzut skargi kasacyjnej, że organy nie wyjaśniły, dlaczego żądają prawa własności działki, gdy posiadają już na własność grunty po których droga przebiega, świadczy jedynie o braku zrozumienia instytucji uregulowanej w art. 73 ustawy, skutkiem wydanej decyzji nie będzie wszak zajęcie żadnych dodatkowych gruntów należących do skarżącego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 nie jest w konsekwencji skuteczny, uzasadnienie Sądu I instancji jest w wystarczającym stopniu kompletne.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy. Po pierwsze, mimo powołania tej formy naruszenia prawa materialnego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono żadnego argumentu odnoszącego się do problemu jego wykładni, nie stwierdzono jaka wykładnia została przyjęta przez Sąd I instancji i dlaczego jest ona błędna, jakie narusza dyrektywy interpretacyjne, nie wskazano też jakie powinno być prawidłowe rozumienie tego przepisu. W konsekwencji zarzut błędnej wykładni, jako pozbawiony uzasadnienia, nie poddaje się ocenie Sądu II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem w zastępstwie strony wnoszącej skargę kasacyjną formułować zarzutów skargi. Na podstawie zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można natomiast przyjąć, że zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do drugiej formy naruszenia prawa materialnego, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jaką jest niewłaściwe zastosowanie.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż faktycznie droga publiczna przebiega przez inną nieruchomość. Niezależnie jednak od powołanej formy naruszenia prawa materialnego, żadna z nich nie może służyć kwestionowaniu stanu faktycznego, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ustalenia faktyczne są wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania, kwestionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 588 i powołane tam orzeczenia).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.