Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 188/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę W. S. na pismo Starosty [..]z dnia 17 grudnia 2013 r. w przedmiocie ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia 6 stycznia 2014 r. r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na Starostę [..]w sprawie ujawnienia jego prawa w księdze wieczystej.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez dokładne wskazanie przedmiotu skargi, tj. wskazanie decyzji, postanowienia lub innego aktu wydanego przez Starostę [..], który skarżący kwestionował (podanie daty numeru); w szczególności, czy stanowi go pismo z 17 grudnia 2013 r. znak [..], bądź jeżeli skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wówczas wskazanie na czym ta bezczynność polega.
W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że skarży zarówno wskazane wyżej pismo z 17 grudnia 2013 r. oraz decyzje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 27 marca 2013 r. i 11 października 2013 r. W związku z odpowiedzią skarżącego skargi zostały rozdzielone, skargi na decyzje wyłączono do odrębnych postępowań a przedmiotem niniejszego postępowania została skarga na pismo z 17 grudnia 2013 r. znak [..].
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [..]nie był i nie jest uprawniony do wydania żadnego z wymienionych aktów administracyjnych, ponieważ żądanie skarżącego dokonania wpisu w księdze wieczystej nie należy do kategorii spraw załatwianych w drodze któregokolwiek z przywołanych aktów. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo z 17 grudnia 2013 r. nie jest "czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a tylko takie czynności, mogą być przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargi do sądu administracyjnego wnoszonej w oparciu o przepisy art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył W.S., zaskarżając w/w postanowienie w całości wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w trakcie dotychczasowego postępowania sądowego stosował się do wezwań WSA w Gliwicach o uzupełnienie braków formalnych, natomiast ani razu nie otrzymał wskazówek co do czynności procesowych ze strony Sądu, odpowiadających art. 6 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego.
Cechą wspólną wszystkich aktów prawnych i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. jest okoliczność, iż wszystkie one mają charakter działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli aktów prawnych o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie akty lub czynności podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej".
Kolejnym istotnym elementem takich aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego.
Podkreślić należy, iż Starosta [..]nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania spraw, do wydawania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie wnioskowanym przez stronę. Z tych względów nie może dokonać żadnych zmian czy uzupełnień w księgach wieczystych. Nie jest również władny do rozstrzygania sporów własnościowych i uregulowania stanu własności nieruchomości, sprawy w tym zakresie kwalifikowane są jako sprawy dotyczące prawa własności nieruchomości, w konsekwencji jedynie właściwy miejscowo sąd powszechny, w drodze postępowania cywilnego, może rozstrzygać w takich sprawach.
W konsekwencji podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, iż sprawa skarżącego nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ponieważ żądanie ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Niezależnie od podanej przyczyny odrzucenia skargi należy stwierdzić ponadto, iż pisemne stanowisko organu z dnia 17 grudnia 2013 r., nie posiada większości cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.
Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji.
W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia 17 grudnia 2013 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przepis art. 6 P.p.s.a. ma charakter zasady ogólnej, zwanej zasadą udzielania pomocy stronom. W przepisie tym chodzi o wyrównanie szans strony działającej bez adwokata lub radcy prawnego. Wskazówki i pouczenia mają dotyczyć tego, jakie czynności procesowe powinny zostać w sprawie podjęte; w jaki sposób i w jakim terminie powinny zostać stwierdzone przez sąd wadliwości w tych czynnościach; jakie są następstwa nieusunięcia tych braków w terminie oraz jakie skutki prawne pociągnie za sobą podjęcie tych czynności. Przepis art. 6 P.p.s.a. zobowiązuje wprawdzie sąd do udzielania stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych. Jednakże odpowiednie pouczenia odnosić się mają do skutków prawnych danych czynności bądź zaniedbań. Obowiązek sądu nie jest nieograniczony, a oczekiwanie, by Sąd "pouczył skarżącego o skutkach prawnych zmiany w podejściu logiczno- prawnym do jego sprawy" jest zbyt daleko idące i niezrozumiałe.
Obowiązek Sądu odnosi się bowiem do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających gwarancje prawa strony do obrony. Z tego obowiązku, w niniejszym postępowaniu, Sąd I instancji w pełni prawidłowo się wywiązał, czyniąc tym samym zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody skarżącego niezasadnymi. Wobec powyższego nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenia art. 6 P.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 w zw. z art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.