Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Po 411/09, oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] marca 1993 r. do Urzędu Rejonowego w Poznaniu wpłynęło pismo od I. i M. G. z wnioskiem o odszkodowanie za zabrane rodzicom R. i J. K. gospodarstwo rolne obejmujące dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
Pismem z [...] października 1999 r. wnioskodawców wezwano do nadesłania postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po R. i J. małż. K., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wynika z treści pisma Starosty Poznańskiego z [...] listopada 2004 r. wniosek z 1993 r. pozostawiono bez rozpoznania, bowiem brak było postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości.
Pismem z dnia [...] października 2004 r. E. G., T. Ś., A. K., R. K., A. K., A. K., G. K. i K. K. zwrócili się o rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie za gospodarstwo rolne położone we wsi G., oznaczone w 1939 r., jako dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. sprecyzowano, że żądanie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że orzeczeniem Wojewody Poznańskiego z [...] marca 1947 r., wydanym na podstawie art. 20 - 23 oraz art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776) wywłaszczono grunty położone w miejscowościach: C., C., G., G., G., Ł., M., S., Z. i Z. położone w powiecie poznańskim. Orzeczenie wyłożone zostało do wglądu w okresie od [...] marca do [...] marca 1947 r. Objęta żądaniem wniosku, wywłaszczona nieruchomość oznaczona w 1939 r., jako dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], odpowiada następującym oznaczeniom geodezyjnym: parcela nr [...] odpowiada w części działce nr [...], parcele nr [...] i [...] odpowiadają w części działce nr [...], parcele nr [...],[...],[...],[...],[...] odpowiadają w części działce nr [...], parcela nr [...] odpowiada w części działce nr [...].
Aktualnie działki stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Nadleśnictwa Ł. Po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, decyzją z dnia [...] stycznia 1951 r. J. K. została pozbawiona obywatelstwa polskiego. Nie odnaleziono akt rehabilitacyjnych oraz dokumentów określających datę odzyskania obywatelstwa polskiego. W dniu [...] stycznia 1970 r. KPMO w Poznaniu wydała J. K. dowód osobisty.
E. G. pismem z dnia [...] maja 2005 r. wyjaśniła, że nie posiada żadnej dokumentacji "gdyż jej rodzice i żaden ze spadkobierców po małż. K. nie występował o odszkodowanie". W oparci o treść dokumentacji wywłaszczeniowej ustalono, iż Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Poznaniu pismem sporządzonym [...] lipca 1969 r. informowało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, iż J. K. nie otrzymała ekwiwalentu za nieruchomość położoną w G. Została ona w tej sprawie wezwana celem złożenia wyjaśnień, jednak "nie otrzymano w tej sprawie żadnych wyjaśnień". W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie również nie odnaleziono decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz R. i J. małż. K. za nieruchomość wywłaszczoną w 1947 r.
W oparciu o zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację Starosta Poznański decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., ale na skutek odwołania E. G. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia kwestii utraty obywatelstwa polskiego przez J. K. oraz jej ewentualnego wpływu na możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ wskazał też na potrzebę poczynienia ustaleń, co do przywrócenia w 1956 r. tytułu własności wywłaszczonej nieruchomości.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Poznański decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. Uzasadniając decyzję Starosta wyjaśnił, że podjął działania zmierzające do wyjaśnienia okoliczności utraty i odzyskania obywatelstwa polskiego przez J. K. W świetle zebranej dokumentacji za bezsporne przyjęto, iż w dacie śmierci tj. [...] października 1979 r. J. K. posiadała obywatelstwo polskie zgodnie z art. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), a w dniu [...] stycznia 1970 r. otrzymała dowód osobisty. Nie znaleziono natomiast akt rehabilitacyjnych "odzyskania" przez nią obywatelstwa. Wyjaśniono, że w aktach archiwalnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Oddziału Wojskowego znajduje się notatka służbowa z treści której wynika, iż J. K. wraz z dziećmi pozbawiona została obywatelstwa polskiego na podstawie przepisów art. 1 i 7 dekretu z 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz.U.R.P nr 55, poz. 310 i Dz. U. 1949 r., Nr 65, poz. 533).
W dalszej kolejności podjęto działania celem ustalenia, czy za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. małż. K. lub ich następcy prawni otrzymali odszkodowanie ewentualnie nieruchomość zamienną. Jak jednak ustalono, ani R. K., ani J. K., jak też ich spadkobiercy nigdy nie występowali z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z kolei w aktach ksiąg wieczystych brak jakiejkolwiek informacji lub dokumentu dotyczącego przyznania na ich rzecz nieruchomości zamiennej. Uzasadniając decyzję Starosta powołał art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603) stanowiący, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Starosta wyjaśnił jednak, że przez wzgląd na treść art. 129 ust. 5 wskazanej ustawy przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 117-125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.).
Zgodnie z art.118 kodeksu cywilnego roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1947 r. nieruchomość położoną we wsi G., stanowiącą uprzednio współwłasność R. i J. małż. K. uległo przedawnieniu.
W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wniosła E. G. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił w całości decyzję Starosty Poznańskiego z [...] listopada 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Wojewoda w całości podzielił ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu decyzji Starosty, wskazując, że kluczową kwestią jest ustalenie, czy obowiązujące przepisy przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem z życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. Wojewoda podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, dałby temu wyraz w postaci konkretnej normy prawnej. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1947 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw prawnych do zaspokojenia żądania opisanego we wniosku.
Aktualnie nie ma przepisu na podstawie, którego organ mógłby ustalić odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1947 r. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne stało się więc bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
Na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego E. G. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Żądaniem skargi objęto uchylenie decyzji Wojewody w całości z uwagi na naruszenie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jej wykładnię, a także z uwagi na naruszenie art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że podstawą prawną orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] marca 1947 r. były przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776), a konkretnie jego art. 20-23 oraz art.
55. Przepis art. 55 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. stanowił materialną podstawę do wywłaszczenia na cele obrony Państwa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wywłaszczenie w niniejszej sprawie nastąpiło właśnie na cele obrony Państwa. Sąd zauważył jednak, że postępowanie w takich przypadkach toczyło się wedle zasad ogólnych, z tym, że o tym czy w danym przypadku interes obrony Państwa wymaga wywłaszczenia decydowały władze wojskowe, a wnioski wywłaszczeniowe w zakresie potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia były wiążące dla wojewody i władzy odwoławczej, jak również strony, która nie mogła w drodze odwołania w/w kwestii skutecznie zakwestionować. Przyjęty przepisami Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. model wywłaszczenia zakładał, że wywłaszczenie jest odebraniem prawa za zwrotem jego wartości ekonomicznej, czyli odszkodowaniem. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. uzależniało wywłaszczenie od zaistnienia trzech warunków. Było ono dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem i tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. O wysokości odszkodowania orzekała władza administracyjna (wojewoda, względnie starosta), a strona – niezadowolona z takiego orzeczenia – mogła żądać przekazania sprawy na drogę sądową. Jeżeli natomiast wywłaszczający, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie złożył stosownego wniosku wojewodzie, wywłaszczeni, wykazujący należytą dbałość o swoje sprawy i chcący skorzystać z konstytucyjnego prawa do odszkodowania – mogli sami - zażądać ustalenia odszkodowania. Dalej Sąd wywodził, że wywłaszczeni orzeczeniem Wojewody Poznańskiego z [...] marca 1947 r. małżonkowie K. z prawa tego nie skorzystali. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Spójne w tym zakresie pozostaje również oświadczenie samej skarżącej, która okoliczność tę potwierdziła wyjaśniając, że nie dysponuje ona żadną dokumentacja, bowiem jej rodzice, ani żaden ze spadkobierców po R. i J. małż. K. nie występowali o odszkodowanie.
Orzeczenie o wywłaszczeniu, wydane w oparciu o przepisy Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym podlegało doręczeniu wywłaszczającemu i wywłaszczanemu. W wypadku jednak, gdy – jak w niniejszej sprawie – dotyczyło ono większej ilości osób, mogło ono zostać podane do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczenia publicznego we właściwych gminach. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż orzeczenie z [...] marca 1947 r. wyłożone zostało do wglądu w okresie od [...] marca do [...] marca 1947 r. Z tym dniem rozpoczął swój bieg 7- dniowy termin do złożenia odwołania od tego orzeczenia, o czym wywłaszczani zostali pouczeni. Skrócenie terminu do złożenia odwołania wynikało, ze znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 56 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. Sąd podkreślił, że w aktach sprawy brak dokumentów, które wskazywałyby, że od orzeczenia z [...] marca 1947 r. złożono odwołanie.
Okoliczność taka nie była również nigdy podnoszona w toku trwającego wiele lat postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji uwzględniając obowiązujące w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z 17 marca 1947 r. przepisy rozporządzenia z mocą ustawy wydanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341)- zdaniem Sądu- przyjąć należało, iż z upływem 7-dniowego terminu do wniesienia odwołania orzeczenie to stało się ostateczne (art. 72 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia z mocą ustawy).
Za wywłaszczoną ostatecznym orzeczeniem z [...] marca 1947 r. nieruchomość położoną w G. wywłaszczonym przysługiwało odszkodowanie, o wysokości którego, w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa, orzekała władza administracyjna. W przypadku, gdy wywłaszczający nie wywiązał się z ciążącej na nim powinności złożenia wniosku, o którym mowa w art. 31 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. wywłaszczanemu (a więc rodzicom skarżącej) przysługiwało prawo do wystąpienia z żądaniem ustalenia takiego odszkodowania (§ 2). Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. nie ograniczało terminu do złożenia stosownego wniosku. Stan ten uległ jednak zmianie z dniem 31 stycznia 1952 r. Z woli ustawodawcy przepisy Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. utraciły moc z dniem 31 stycznia 1952 r. Z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz.
25) moc utraciły wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205). Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. regulowały zasady prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wszczętego w oparciu o art. 55 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. (art. 6), kontynuowania nie zakończonego ostatecznie postępowania – z wniosku - o ustalenie odszkodowania (art.
7) oraz zakreśliła termin przedawnienia dla roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji przed dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 9).
W myśl art. 9 zd. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji przed wejściem w życie tej ustawy rozpoczynały swój bieg od daty wejścia w życie tej ustawy. Skoro więc orzeczenie z [...] marca 1947 r. stało się ostateczne z upływem 7-dniowego terminu do wniesienia odwołania od niego, Sąd uznał, że nie może wątpliwości, iż w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. (tj. w dniu 31 stycznia 1952 r.) na gruncie rozpoznawanej sprawy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 9 zd. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. Wprowadzając zasady przedawnienia, ustawa ta, jednocześnie zmieniła dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.
Nr 27, poz. 197) dodając doń art. 38a, w myśl którego roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Zgodnie z tym przepisem i art. 9 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. trzyletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg od dnia wejścia w życie tej ustawy, którym w myśl jej art. 14 był dzień ogłoszenia tj. 31 stycznia 1952 r. Stosownie więc do treści tych przepisów ostatnim dniem, w którym możliwe było złożenie skutecznego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z [...] marca 1947 r. był 31 styczeń 1955 r. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że J. i R. K. nigdy nie wystąpili z takim żądaniem. Roszczenie uległo zatem przedawnieniu z upływem wskazanej powyżej daty.
Sąd wskazał również, że w wystawionym przez Wojewodę Wielkopolskiego dokumencie "Poświadczenia obywatelstwa polskiego" stwierdzono, że J. K. została pozbawiona obywatelstwa polskiego mocą decyzji Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1951 r. W tym samym dokumencie stwierdzono, że decyzji tej nie odnaleziono, brak także akt rehabilitacyjnych, dokumentów określających datę odzyskania obywatelstwa. W dokumencie zawarto również stwierdzenia, że J. K. w chwili śmierci tj. [...] października 1979 r. posiadała obywatelstwo polskie, dnia [...] stycznia 1970 r. wydano jej dowód osobisty. Faktu pozbawienia obywatelstwa nie potwierdził żaden ze spadkobierców wymienionej.
Sąd wywodził, że przyjmując nawet, iż J. K. została w roku 1951 pozbawiona obywatelstwa polskiego, lecz bezsprzecznie posiadała w dniu wydania dowodu osobistego tj. w dacie [...] stycznia 1970 r. Z żądaniem o odszkodowanie nie wystąpiła także po tym dniu. W dacie wydania dowodu osobistego obowiązywały przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 48 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 1970 r. stanowił, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów (...). Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.
Przytoczony przepis przestał obowiązywać dopiero z dniem wejście w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Według Sądu oznacza to, iż do odszkodowania za wywłaszczoną w niniejszej sprawie nieruchomość zastosowanie miały wówczas (w czasie obowiązywania ustawy z 1958 r.) przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z uwzględnieniem ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r., także co do kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu nawet wówczas, gdyby ewentualny brak obywatelstwa potraktować jako przesłankę skutkującą zawieszeniem biegu przedawnienia.
W świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych, a także udokumentowanego w dacie [...] stycznia 1970 r. polskiego obywatelstwa, Sąd przyjął, iż zakończenie trzyletniego okresu przedawnienia nastąpiłoby wówczas najpóźniej po upływie trzech lat od tej daty, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po raz pierwszy z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczoną w 1947 r. nieruchomość wystąpili dopiero spadkobiercy R. i J. małż. K. w 1993 r. Przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz.
99) nie przewidywały możliwości regulowania roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 sierpnia 1985 r. na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy postępowanie o odszkodowanie nie zostało wszczęte przed tą datą, roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu. Z tych względów zatem złożony w dacie obowiązywania ustawy z 1985 r. wniosek nie mógł zostać uwzględniony zgodnie z treścią jego żądania.
Dalej Sąd wywodził, że prawem materialnym, które aktualnie reguluje zagadnienia wywłaszczania nieruchomości i wypłaty odszkodowań jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej dział III, rozdział 4 i 5. W rozdziale 4 ustawy uregulowane zostały zasady wywłaszczania nieruchomości; przepisy te - wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy - nie mają w sprawie zastosowania. Natomiast rozdział 5 - art. 128 - 134 - normuje zagadnienie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Spośród przepisów rozdziału 5 skarżąca zakwestionowała art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa wart. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (dodany od 22 września 2004 r.).
Sąd zgodził się ze skarżącą, iż zapis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami budził wątpliwości interpretacyjne, lecz wskazał, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi już wątpliwości, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych po dacie jej wejścia w życie (art. 242 powołanej wyżej ustawy). W rezultacie za błędne Sąd uznał przywołanie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako nakazu uregulowania roszczeń sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. we wszystkich sprawach, w których doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania.
Sąd podkreślił, że jednoznacznej wykładni art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonał Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż przepis ten ma charakter przepisu postępowania i określa właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu. Natomiast nie ma charakteru materialnoprawnego i nie może stanowić podstawy dochodzenia roszczeń. Co do zasady, bowiem przepisy ustawy stosuje się do stanów faktycznych powstałych od dnia wejścia w życie danej ustawy. Jeżeli zaś wolą ustawodawcy jest stosowanie jej przepisów do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie, to zawiera ona w tym zakresie stosowne przepisy. Takie przepisy zawiera również powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, jednakże w określonym zakresie i znajdują się one w dziale "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", a nie w art. 129 ust. 5 (wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 874/08, wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. I OSK 710/08).
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wzór art. 216, nie rozszerza zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3. Brak zatem podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. W konkluzji Sąd uznał, że prawidłowo orzekające w rozpoznawanej sprawie organy złożony przez skarżącą wniosek o odszkodowanie za wywłaszczenie wskazanej w orzeczeniu z [...] marca 1947 r. nieruchomości uznały za bezprzedmiotowy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. G., reprezentowana przez radcę prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- - art. 129 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazany przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1947 r.;
- - art. 2 w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 2007 r. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym przepisy te winny znaleźć zastosowanie.
Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku całości (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art.188 P.p.s.a.) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor prezentuje stanowisko, że art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien mieć zastosowanie również do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał za błędne powoływanie się na art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako nakazu uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich sprawach, w których doszło do odjęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania. To stanowisko Sądu – w ocenie skarżącego kasacyjnie – pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji, który wyraża zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W skardze kasacyjnej przywołano fragmenty wyroków Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02 oraz z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, w których Trybunał podkreślił, iż konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne a ustawodawca nie może doprowadzać do zawężenia możliwości realizacji formalnie przyznanego jednostce prawa podmiotowego. Z tego autor skargi kasacyjnej wywodzi, że odmowa ustalenia skarżącej należnego odszkodowania uniemożliwia realizację formalnie przyznanego jej prawa.
Ponadto w skardze kasacyjnej wywodzono, że przepisy, w oparciu o które zostało dokonane wywłaszczenie zawierały przyrzeczenie otrzymania stosownego odszkodowania, a złamanie tego przyrzeczenia jest rażącym naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że art.2 Konstytucji RP może być podstawą roszczenia skarżącej o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1947 r. W skardze kasacyjnej przywołano także treść art.21 i 64 Konstytucji, z których wynika, że wszelka własność podlega ochronie państwa.
Powołując się na zasady wyrażone w art. 2, 21 i 64 Konstytucji, w skardze kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art.129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna zmierzać do zapewnienia osobom, które jeszcze przed wejściem w życie ustawy mogły otrzymać odszkodowanie, przysługujące im na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, możliwości dochodzenia odszkodowania. Pozbawienie prawa własności musi wiązać się z odszkodowaniem, bez względu na termin jego uzyskania i obywatel nie może być tego prawa pozbawiony. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skoro przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydano decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie, to powinna taka decyzja być wydana w chwili obecnej. Powołując się na treść art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w skardze kasacyjnej wywodzono, ze intencją ustawodawcy było odniesienie przepisów tej ustawy do jak najszerszej kategorii spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art.174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, bowiem skarga kasacyjna nie wskazała naruszeń prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenia prawa materialnego. To pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że poczynione przez Sąd I instancji ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy są bezsporne i niekwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. A z ustaleń tych wynikają trzy istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Po pierwsze - od orzeczenia Wojewody Poznańskiego z dnia [...] marca 1947 r. wywłaszczeni J. i R. K. nie złożyli odwołania, co w konsekwencji powodowało, że z upływem siedmiodniowego terminu do jego wniesienia orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne.
Po drugie - w odniesieniu do wywłaszczonej orzeczeniem Wojewody Poznańskiego z dnia [...] marca 1947 r. nieruchomości stanowiącej uprzednio własność małżonków J. i R. K. nie toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania. Po trzecie - wywłaszczeni, jak też ich spadkobiercy, nie występowali o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość aż do dnia [...] marca 1993 r., kiedy został złożony po raz pierwszy wniosek o ustalenie odszkodowania (pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na niezłożenie przez wnioskujących postanowień spadkowych), ponowiony [...] stycznia 2005 r., już pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Powyższe bezsporne ustalenia Sądu I instancji mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które według autora skargi kasacyjnej, polega na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu polegającym na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego powstałego przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Równocześnie jednak w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane przepisy prawa materialnego powołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla wykazania, że roszczenie o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu. Nie została podważona argumentacja i wywody prawne przeprowadzone przez Sąd I instancji w zakresie dotyczącym regulacji prawnych, prowadzących do stwierdzenia, że roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu.
Sąd I instancji przedstawiając unormowania prawne dotyczące procedury wywłaszczania nieruchomości w oparciu o obowiązujące w 1947 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r.- Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, zwrócił uwagę, że zgodnie z art.31 tegoż rozporządzenia w przypadku, gdy wywłaszczający nie wystąpił z żądaniem ustalenia odszkodowania, to prawo do złożenia takiego wniosku przysługiwało osobom wywłaszczonym. Przepisy przejściowe ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 r., nr 4, poz.
25) regulowały w art.6 i art.7 zasady prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wszczętego w oparciu o art. 55 prawa wywłaszczeniowego z 1934 r., kontynuowania nie zakończonego ostatecznie postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania a ponadto wskazywały termin przedawnienia dla roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji (art.9). Zgodnie z art. 9 wymienionej wyżej ustawy z 29 grudnia 1951 r. terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane przed wejściem w życie ustawy rozpoczynały swój bieg od daty wejścia życie ustawy z 29 grudnia 1951 r. (tj. od dnia 31 stycznia 1952 r.). Sąd I instancji z treści art. 38 a wymienionej wyżej ustawy, przewidującego trzyletni termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, wywiódł, że roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość małżonków K. uległo przedawnieniu z dniem [...] stycznia 1955 r.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przepisów administracyjnego prawa materialnego, które legły u podstaw stanowiska Sądu I instancji, że roszczenie o odszkodowanie małżonków K. i ich spadkobierców z tytułu wywłaszczenia uległo przedawnieniu. Niekwestionowane skargą kasacyjną stanowisko Sądu I instancji, że roszczenie o odszkodowanie spadkobierców J. i R. małżonków K. jest przedawnione determinuje dalszy tok wnioskowania w sprawie. Sąd I instancji nie poczynił rozważań, co do skutków roszczenia przedawnionego i ustalenia wpływu tej okoliczności na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. W tej kwestii wymaga podkreślenia, że przedawnienie dochodzenia odszkodowania przysługującego za skutki odjęcia prawa własności w wyniku wywłaszczenia, które jest działaniem o charakterze publicznoprawnym, musi wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. Na takie właśnie regulacje powołał się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przewidziany w art. 9 wymienionej wyżej ustawy z 29 grudnia 1951 r. termin, mimo iż określony jako przedawnienie, jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie. Terminy dochodzenia odszkodowania, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są terminami materialnymi. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że termin materialny, to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, ustanowionego przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego nie pozbawia organu administracji publicznej kompetencji do załatwienia sprawy, to upływ terminu materialnego wywołuje odmienne skutki.
Jeśli jest to termin odnoszący się do strony, to niezachowanie takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, czyli uprawnienia - roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przywrócony lub przedłużony. Terminy materialne są to bowiem terminy do dokonania czynności wywołujących skutki materialnoprawne, zaś upływ takiego terminu powodujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialno prawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. prof. Barbara Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. V SA 708/99, publ. OSP 2000 r., nr 9, poz. 134). W orzecznictwie NSA prezentowane jest także stanowisko, że upływ terminu materialnego powodujący przedawnienie roszczeń odszkodowawczych jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje odmowę przyznania odszkodowania, nie jest przesłanką procesową prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art.105 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., sygn. IV SA 251/88, publ.
ONSA 1989, nr 1, poz.8). Okoliczność ta nie wymaga jednak szerszych rozważań przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego (np. art.151 p.p.s.a w zw. z art.105 k.p.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że przesądzenie kwestii upływu terminu do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie rodzi konieczność stwierdzenia, że wygasły uprawnienia spadkobierców wywłaszczonych do odszkodowania. Uchybienie terminu materialnego powoduje następstwa prawne wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialno prawnym. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu prawa materialnego.
W tej sytuacji rozważania dotyczące zastosowania art.129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie nie mają żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.