Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 13/14 odrzucił skargę S.K. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących odejścia ze służby w Policji.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w sprawie indywidualnej z wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r., skierowanego w trybie art. 233 k.p.a. do Prezesa Rady Ministrów z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących odejścia S. K. ze służby w Policji. Podniósł przy tym, że jego wniosek z dnia 27 czerwca 2011 r. stanowił skargę w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 233 k.p.a. i w związku z tym obligatoryjne było wszczęcie postępowania administracyjnego. Uchylanie się zaś przez organ od załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie uprawniało stronę do złożenia skargi na bezczynność organu.
Skarżący wniósł o zobowiązanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 9 września 2013 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi, w której wskazano, że na skutek jego wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. przeprowadzono postępowanie skargowo-wnioskowe na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Zaznaczono, że w zakresie tego postępowania nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno-techniczną w postacie zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które nie zostało przez ustawodawcę zaliczone do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Równocześnie organ podał, że treść pisma skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r. nie zawiera elementów, które kwalifikowałyby sprawę jako indywidualną w rozumieniu art. 233 k.p.a. i w rezultacie należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
Organ stwierdził też, że pełnomocnik skarżącego manipuluje zwrotem użytym przez organ w piśmie z dnia 9 września 2013 r., chcąc wywieść, że sprawa ma charakter indywidualny i powinien znaleźć do niej zastosowanie art. 233 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skargę S. K. jako niedopuszczalną należało odrzucić.
W ocenie Sądu pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów jest w istocie skargą wniesioną w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. Skarżący przedstawiając w niej okoliczności odejścia ze służby w Policji, kwestionuje działania przełożonych, które do tego – jak twierdzi – doprowadziły. Jednocześnie skarżący w piśmie tym nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, rozpoznania sprawy indywidualnej, o której mowa w Dziale II k.p.a., czy art. 233 k.p.a. Zdaniem Sądu zarówno z tegoż pisma z dnia 27 czerwca 2011 r., jak i ze skargi wniesionej w niniejszej sprawie na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nie sposób wywieść, aby skarżący domagał się wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. Nie wskazał on, jaki miałby być przedmiot tego postępowania, podstawy prawnej jego wszczęcia i prowadzenia oraz czego w istocie miałoby ono dotyczyć, poza ogólnym wyrażeniem uwag co do nienależytego sprawowania przez Komendanta Miejskiego Policji w P. funkcji przełożonego wobec skarżącego.
W związku z powyższym nie sposób uznać w ocenie Sądu, aby skarga wniesiona przez S. K. w niniejszej sprawie mieściła się w granicach kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż brak jest możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., a taką skargą było wspomniane pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r. Zasadą jest, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a.
Uznając zatem skargę S.K. za niedopuszczalną, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a orzekł o jej odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S.K.. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że istniały podstawy do odrzucenia skargi,
- 2. art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesiona skarga nie mieściła się w granicach kognicji sądu administracyjnego,
- 2. art. 233 k.p.a. poprzez uznanie, że skarga z dnia 27 czerwca 2011 r. nie była skargą w sprawie indywidualnej, podczas gdy [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. stwierdził, że skarga ta miała taki właśnie charakter,
- 4. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez brak uznania, że organ winien zakończyć przedmiotową sprawę poprzez wydanie decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. złożył "skargę" (w myśl art. 233 k.p.a. tzw. skarga w sprawie indywidualnej) połączoną z żądaniem wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących jego odejścia ze służby w Policji. Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. w piśmie z dnia 9 września 2013 r. sam uznał, że ww. skarga została złożona w sprawie indywidualnej. Jest to wiec fakt bezsporny na gruncie niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą o strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji publicznej. Uchylenie się zaś organu od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu.
Uznanie zatem, że jest to skarga w sprawie indywidualnej obligowało organ do wszczęcia postępowania, a następnie na podstawie art. 104 k.p.a. do wydania decyzji. W razie uznania, że wszczęte postępowanie w sprawie skargi indywidualnej jest bezprzedmiotowe, organ winien wówczas wydać decyzję o jego umorzeniu na zasadzie art. 105 k.p.a. Wojewódzki sąd administracyjny jest przy tym związany uznaniem organu co do charakteru danej skargi, w tym wypadku skargi w sprawie indywidualnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej, które należy uznać za nieuzasadnione.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu, który zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r. jako skargę powszechną, wniesioną w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. i w konsekwencji uznał niedopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotowe pismo z dnia 27 czerwca 2011 r. stanowiło skargę, o której mowa w art. 233 k.p.a., tzw. skargę w sprawie indywidualnej, co wyłączało możliwość rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy regulujące instytucję skargi powszechnej.
Kluczowe znacznie dla rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy ma zatem ocena charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r. Rozważania w tej kwestii zależy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z treścią art. 233 k.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcie postępowania żądania strony. Jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, cytowany przepis w sposób wyraźny wyłącza możliwość załatwienia pisma obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony. Dochodzi wówczas do wszczęcia postępowania administracyjnego z dniem doręczenia pisma organowi, stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a. Ustawodawca przyjął tu bowiem generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego.
Należy jednak podkreślić, że art. 233 nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wszczęcie postępowania administracyjnego – wniesiona w tym trybie skarga musi dotyczyć sprawy w znaczeniu administracyjnym, która na podstawie przepisów prawa materialnego podlegać będzie rozpoznaniu w formie przewidzianej w k.p.a. Zatem żądanie wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis musi przede wszystkim wskazywać przedmiot tego postępowania w sposób pozwalający zakwalifikować sprawę jako administracyjną. Rzeczone pismo z dnia 27 czerwca 2011 r., jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, tego wymogu nie spełnia. Przede wszystkim z treści pisma, którego adresatem jest Premier RP, nie wynika, aby skarżący domagał się wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, do którego zastosowanie znajdą przepisy Działu II k.p.a., czy art. 233-236 k.p.a. Nie skierował on bowiem do organu administracji żądania załatwienia sprawy w znaczeniu administracyjnym, nie określił również przedmiotu tego postępowania.
Skarżący w sposób szczegółowy opisuje jedynie okoliczności odejścia na emeryturę ze służby w Policji, wskazując jednocześnie na uchybienia i nieprawidłowości, jakich w jego ocenie dopuścili się przełożeni - funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w P. i Komendy Wojewódzkiej Policji w P. w stosunku do jego osoby. Jednoczenie zwrócił się do Premiera o zajęcie stanowiska w sprawie. W związku z powyższym nie można uznać, że przedmiotowe pismo z dnia 27 czerwca 2011 r. stanowi skargę, o której mowa w art. 233 k.p.a., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia wskazanego przepisu, a w konsekwencji również art. 104 w zw. z art. 105 k.p.a.
Powyższych rozważań nie podważają argumenty podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, że o charakterze prawnym przedmiotowego pisma zadecydowało stanowisko [...] Komenda Wojewódzkiego Policji w P., który w piśmie z dnia 9 września 2013 r. uznał, iż jest to skarga złożona w sprawie indywidualnej, co wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie był związany uznaniem organu co do charakteru pisma. Dokonując oceny zasadności skargi, Sąd w pierwszej kolejności bada, czy sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ta ocena wymagała samodzielnego ustalenia przez Sąd, czy pismo na które powołuje się skarżący zawierało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 233 k.p.a. Po drugie - wbrew twierdzeniom skarżącego - z treści pisma z dnia 9 września 2013 r. wprost wynika, że organ zakwalifikował pismo skarżącego z 27 czerwca 2011 r. jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. Organ informował ponadto pełnomocnika skarżącego, że po przeprowadzonym postępowaniu skarżący został zawiadomiony o sposobie załatwienia "skargi" zgodnie z treścią art. 238 § 1 k.p.a. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. wyjaśnił, że zwrotu "sprawy indywidualnej" w piśmie z dnia 5 września 2013 r. użyto w kontekście uzasadnienia odmowy udostępnienia wglądu do akt postępowania skargowego, wskazując, iż sprawa dotyczy konkretnego przypadku związanego z sytuacją skarżącego i nie ma charakteru informacji publicznej.
Podzielić należy ponadto pogląd Sądu pierwszej instancji, iż pismo z dnia 27 czerwca 2011 r. z uwagi na swój "sygnalizacyjny charakter" w zakresie, w jakim odnosi się do nienależytego wykonywanie zadań przez organ, zaniedbań i uchybień ze strony organu i jego pracowników oraz naruszenia praworządności i interesów skarżącego stanowi w istocie tzw. skargę powszechną wniesioną trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Powyższe, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, wyłącza możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że skarga wniesiona przez S. K. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, co czyni zasadnym oddalenie skargi kasacyjnej.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.