Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1814/15 oddalił skargę A. N., M. N., K. N., A. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M., J. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r., nr [...], którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O. (obecnie S.), stanowiących uprzednio współwłasność L. N., T. N. i J. T. z N. oraz wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, wskazanych wyżej osobach w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Z treści uzasadnienia wynika, że dotyczy ono "niektórych ze spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości odpowiadających dawnym parcelom objętym wnioskiem" o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Wojewoda [...] wymienił nazwiska L. B., M. B. i M. B., których skrócone odpisy aktów zgonu znajdują się w aktach sprawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 marca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z powziętymi informacjami o braku przeprowadzonych postępowań spadkowych po współwłaścicielach przejętej nieruchomości organ I instancji słusznie wezwał strony postępowania mające interes prawny w uzyskaniu postanowień spadkowych po tych osobach (w tym wypadku do następców prawnych osób, którym przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość). Jednakże z zeznań świadków wynika, że wymienione osoby, które wskazane zostały jako ewentualni spadkobiercy L. B., M. B. i M. B. również powinny były zostać dodatkowo wezwane do przeprowadzenia postępowania spadkowego, co też organ nadal może zrobić wystosowując do nich oddzielne pisma (art. 100 § 1 K.p.a. nie nakłada obowiązku na organ administracji do zamieszczenia wezwania w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania).
Minister wskazał przy tym, że w przypadku zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stoi u podstaw postanowienia Wojewody [...], ewentualne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może załatwić organ administracji tylko w przypadku niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia albo wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 100 § 2 Kpa). Zdaniem organu odwoławczego, żadna z tych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli A. N., M. N., K. N., A. N., J. N., M. N., J. N., J. N., G. N., A. N., M. M., W. P., B. K., A. H., K. K. i K. M. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie następców prawnych po L. N., T. N. i J. T. z N. Orzeczenie z dnia [...] lipca 1960 r., którym zaktualizowano i uzupełniono orzeczenie z dnia [...] czerwca 1957 r. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa gruntów położonych w miejscowości O. ma charakter wywłaszczeniowy, ponieważ potwierdza odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości.
Wobec tego osoby będące współwłaścicielami spornej nieruchomości (a takimi osobami byli L. N., T. N. i J. T. z N.), a obecnie ich następcy prawni, mają interes prawny do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania. Skoro zatem w tym postępowaniu stronami winny być wszystkie osoby będące następcami prawnymi w/w dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, to osoby te Wojewoda [...] winien zawiadomić o toczącym się postępowaniu i zapewnić im czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Z akt sprawy wynika, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest uregulowany. Do tej pory nie zostało przeprowadzone postępowania spadkowe po L. N., T. N. i J. T. z N. W ocenie Sądu I instancji, wystąpiła zatem w sprawie przeszkoda, która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących, a zwłaszcza wydanie zgodnej z ich żądaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r., dla podjęcia której zasadnicze znaczenie ma ustalenie kręgu następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Prawnie zaś skuteczne ustalenie następcy prawnego po osobie zmarłej może mieć miejsce jedynie w postępowaniu sądowym o stwierdzenie nabycia spadku albo w postaci notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Przeprowadzenie takiego postępowania jest zatem w realiach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należy do kompetencji organów administracji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jeszcze jedna kwestia – a mianowicie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., I OSK 2001/14. Ww. wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. II SAB/Rz 122/13 oddalającego skargę na bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r. W wyroku tym NSA uznał, że Wojewoda podjął prawidłowe działania mające na celu ustalenie nieruchomości objętych orzeczeniem w dacie jego podejmowania, ich aktualnego oznaczenia w ewidencji i ich dzisiejszego stanu własnościowego.
Zatem konieczne jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1960 r. Fakt, że niniejsze postępowanie nieważnościowe dotyczy orzeczenia zapadłego ponad pół wieku temu znacznie komplikuje ustalenie kręgu stron. Jednak stronami postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1960 r., w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa są właściciele przejętych gruntów (o ile oczywiście jeszcze żyją) albo ich spadkobiercy, jak i inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - jest wiążący również dla organów orzekających w niniejszej sprawie. Z treści powyższego wyroku wynika zatem konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkim następcom prawnym byłych właścicieli oraz aktualnym właścicielom przedmiotowych nieruchomości.
Sąd I instancji zaznaczył, iż zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...). Z tego względu WSA w Warszawie uznał, że organ zasadnie, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie i na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, L. N., T. N. i J. T. z N. w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływa na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo iż postanowienie to narusza przepisy postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarżący kasacyjnie naruszenie to powiązali z pominięciem wcześniejszych naruszeń przez Ministra następujących przepisów postępowania administracyjnego:
- 1) art. 28 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 5 KWU przez niesłuszne przyjęcie, że obecni właściciele działek, mimo iż chronieni rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych, mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym i w rezultacie są jego stronami,
- 2) art. 10 oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 1 a contrario oraz art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie przez organ administracji I instancji dokończenia z urzędu i samodzielnie, w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego na wniosek skarżących, postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tożsamości i adresów obecnych właścicieli działek, stanowiących części dawnej znacjonalizowanej nieruchomości,
- 3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i w rezultacie zbędne zawieszenie postępowania na skutek śmierci osób, które nie były stronami postępowania, a gdyby nawet były, to w ich imieniu w tej sytuacji mogły działać osoby zarządzające spadkiem lub kurator spadku (art. 30 § 5 K.p.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zbędne jest ustalanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym nazwisk i adresów obecnych właścicieli działek, będących częściami dawnej nieruchomości. Co do tych bowiem części dawnej nieruchomości decyzja nacjonalizacyjna badana w postępowaniu nadzorczym spowodowała nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnej co do tych części gruntu. Przyszła decyzja kończąca postępowanie nadzorcze nie będzie mieć więc wpływu na sytuację prawną obecnych właścicieli działek. Osoby te nie mają zatem interesu prawnego w niniejszej sprawie i w rezultacie nie są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wskazali również, że wyrok NSA z 2014 r. dotyczył tylko wpadkowej kwestii przewlekłości postępowania. Z tych przyczyn zawarta w nim ocena prawna dotycząca kwestii kręgu stron postępowania - nie wiąże w dalszym postępowaniu ani organu, ani Sądu. Skarżący kasacyjnie podnieśli także, iż obecna sytuacja, w której właścicielami (lub użytkownikami wieczystymi) kilkudziesięciu działek stanowiących części dawnej nieruchomości jest kilkadziesiąt osób trzecich - jest skutkiem działań niezawinionych przez skarżących, a przeprowadzonych z urzędu przez organy Państwa począwszy od 1960 r. W tych okolicznościach niesprawiedliwe jest przerzucanie obecnie na spadkobierców współwłaścicieli dawnej nieruchomości, wywłaszczonych niegdyś z rażącym naruszeniem prawa, ciężaru żmudnego ustalania nazwisk i adresów obecnych właścicieli tychże działek. Narusza to art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej).
Skarżący kasacyjnie wskazali, że w odróżnieniu od postępowania cywilnego, w postępowaniu administracyjnym co do zasady to organ administracji, a nie strony, prowadzi z urzędu postępowanie wyjaśniające we wszelkich kwestiach (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Żaden natomiast przepis nie zobowiązuje wnioskodawcy do ustalania i wskazywania organowi administracji pozostałych stron postępowania (ich nazwisk i adresów). Zawieszenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady ciągłości, szybkości i prostoty postępowania. Dlatego też w szczególności, w razie śmierci strony postępowania, organ może zawiesić postępowanie dopiero w ostateczności, jeśli niemożliwe jest działanie jako strony osób sprawujących zarząd masą spadkową a w razie ich braku - kuratora spadku (art. 30 § 5 K.p.a).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Istotą przedmiotowej sprawy jest ocena zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Podejmując decyzję o zawieszeniu organy wywiodły, że konieczność takiego rozstrzygnięcia wynikała z konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia spadku po osobach, będących stronami postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, tak organy jak i sąd wskazały przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przyjmując, że sprawa o stwierdzenie nabycia spadku ma charakter zagadnienia o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu tej normy. Przed przystąpieniem do rozważań na temat zasadności zawieszenia spornego postępowania wyjaśnić należało znaczenie pojęcia "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
I tak przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
O istnieniu podstawy prawnej tej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne.
Wbrew stanowisku organów obu instancji oraz Sądu I instancji konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po osobach uznanych za strony postępowania nie ma charakteru zagadnienia materialnoprawnego w powyższym rozumieniu. Ustawodawca na wypadek śmierci strony dopuścił wprawdzie możliwość zawieszenia postępowania, jednak jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia trzech przesłanek. Śmierć strony musi mieć miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku. Zgon strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym.
Jednocześnie nie ma możliwości wezwania do udziału w sprawie spadkobierców zmarłej strony, brak okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w przypadku gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi.
Powyższe rozróżnienie jest tym bardziej istotne, jeśli zważy się, że w kolejnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca w zależności od podstawy prawnej zawieszenia inaczej kształtuje przedmiot dalszych koniecznych działań. I tak, w przypadku zawieszenia postępowania na podstawie pkt.1-3 § 1 art. 97 K.p.a., wszczętego z urzędu organ administracji zobligowany jest poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Identycznie zobligowany jest postąpić organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Z kolei zaś organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zobligowany będzie podjąć czynności, o których mowa w art. 100 § 1-3 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca nie pozostawia organowi pełnej swobody odnośnie rodzaju i zakresu podjętych działań.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy za wadliwe uznać należało zawieszenie postępowania w oparciu o podstawę z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wynik postępowania zmierzającego do ustalenia spadkobierców nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie. Z tego też względu nie mogło znaleźć akceptacji zobowiązanie z pkt 2 postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., które Wojewoda oparł na przepisie art. 100 K.p.a. niemogącym mieć w sprawie zastosowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolowane postanowienie uznać należało za wadliwe także z tego względu, że w sposób nieprecyzyjny sformułowano jego rozstrzygnięcie, tak w zakresie pkt 1, jak i pkt 2. Punkt 1 rozstrzygnięcia brzmi: "zawieszenie postępowania następuje do czasu przedłożenia postanowień sądowych o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych spadkobiercach wskazanych we wniosku współwłaścicieli nieruchomości położonych w miejscowości O. ". Aby ustalić tożsamość tak określonych osób koniecznym jest sięgnięcie do dokumentu, określonego w tym rozstrzygnięciu jako wniosek współwłaścicieli. Tymczasem rozstrzygnięcie organu nie może być zrozumiałe dopiero wówczas, gdy będzie czytane w powiązaniu z treścią innego dokumentu, nawet jeśli znajduje się w aktach sprawy. Dane osób, których zgon jest przyczyną zawieszenia postępowania nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, są one niezbędne do zbadania rzeczywistego kręgu stron postępowania, a w konsekwencji prawidłowości rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
Decydują również o słuszności wezwania z pkt 2 rozstrzygnięcia. Adresat zobowiązania winien mieć pełną świadomość czego oczekuje się od niego, w tym wypadku po kim postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku winien zainicjować. Działania organu nie mogą budzić wątpliwości co do tego jaki jest przedmiot obowiązku. Wprawdzie Wojewoda [...] w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że niektórzy spadkobiercy po współwłaścicielach nieruchomości nie żyją i są to takie osoby jak L. B., M. i M. B. jednak sam zapis uzasadnienia nie może zastępować treści zobowiązania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest w tym względzie nieprecyzyjne.
Dodatkowo zauważyć należy, że treść uzasadnienia kontrolowanego postanowienia o zawieszeniu nie pozwala przyjąć, że wymienione w nim osoby, których zgon stwierdzono są tożsame z osobami, o których mowa w rozstrzygnięciu. Analiza akt pozwala na ustalenie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1957 r. złożyli spadkobiercy W. T. i J. T. Z postanowienia nie wynika, czy L. B., M. i M. B. są spadkobiercami tych osób, czy też osoby te były nabywcami działek, wyodrębnionych już po przejęciu na podstawie decyzji z 1957 r. Nie jest zatem jasnym, czy zobowiązanie zmierza do ustalenia następców prawnych (spadkobierców) nabywców działek, czy spadkobierców właścicieli przejętej w 1957 r. nieruchomości. Słuszne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia prawidłowości działań mających na celu ustalenie dzisiejszego stanu własności przejętej nieruchomości przesądzona została przez tenże sąd w wyroku z dnia 9 września 2014 r., jaki został wydany w sprawie o sygn. I OSK 2001/14 w przedmiocie przewlekłości niniejszego postępowania.
Z tego względu stanowisko o konieczności poszukiwania spadkobierców zmarłych stron należy również uznać za prawnie uzasadnione, zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a., art. 156 § 2 K.p.a. i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie miały wpływu na podważenie legalności kwestionowanych rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy uchylić należało zarówno zaskarżony wyrok jak i postanowienia organów obu instancji na zasadzie art. 188 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie ustalić osoby, po których należy przeprowadzić postępowanie spadkowe, będzie miał również na względzie że w przypadku formułowania zobowiązań należy w sposób nie budzący wątpliwości sprecyzować jego adresata. Ponadto rozważy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na fakt, że przejęta na mocy decyzji z dnia 26 czerwca 1957 r. nieruchomość stanowi obecnie wiele odrębnych działek ewidencyjnych, dla których założono odrębne księgi wieczyste, będące przedmiotem własności różnych osób zawieszeniem objąć należy całe postępowanie, czy też wyłącznie jego część, odnoszącą się do działki, której właściciel zmarł.
O kosztach postępowania, na które składa się zwrot wpisów sądowych od skargi i skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji (pkt 2 sentencji wyroku) oraz opłata skarbowa za udzielenie pełnomocnictwa i koszty zastępstwa procesowego skarżących, tj. sporządzenia i wniesienia skargi oraz skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).