Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1574/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 824/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz K.Z. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), obniżył [...] K.Z. – [...] z dniem 31 grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę 1500 zł miesięcznie, tj. do kwoty 4000 zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w/w rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższy rozkaz personalny został wyżej wymienionemu doręczony w dniu 13 stycznia 2016 r., a więc w dacie w której nie był on już policjantem.

Z akt sprawy wynika bowiem, że Komendant Główny Policji w uwzględnieniu prośby [...] K.Z. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) zwolnił wyżej wymienionego ze służby w Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku K.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 127 § 3 K.p.a., umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 3, art. 100, art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 8 ust.1, ust. 4 i ust. 5 – 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

W ocenie organu, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Wysokości przedmiotowego dodatku nie można zatem kształtować w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do tego dodatku, gdyż prawo to wygasło.

Doręczenie K.Z. rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o obniżeniu dodatku funkcyjnego w dniu 13 stycznia 2016 r., wobec nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, skutkowało tym, że od dnia 31 grudnia 2015 r., stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, był on uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w obniżonej wysokości. Stan taki trwał do dnia 31 stycznia 2016 r., a zatem do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby w Policji (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Przedmiotowe zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem 11 stycznia 2016 r.

W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o obniżeniu dodatku funkcyjnego przestał wywoływać skutki prawne od dnia 1 lutego 2016 r., gdyż od tego dnia K.Z. nie był uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym dodatku funkcyjnego do uposażenia. Tym samym bezprzedmiotowym stało się orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego, nie jest bowiem możliwe utrzymanie bądź przerwanie skutku danego rozstrzygnięcia, jeżeli skutek ten już nie występuje.

Organ wskazał, że w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brak jest któregokolwiek z elementów stosunku administracyjnoprawnego. Decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. zapada wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji publicznej stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W niniejszej sprawie przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane.

Wobec powyższego Komendant Główny Policji uznał, że w rozpoznawanej sprawie niezbędnym jest umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów postępowania:

1. 1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.,
2. 2. art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.,
3. 3. art. 105 § 1 K.p.a.,
4. 4. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego,
5. 5. art. 110 K.p.a.,
6. 6. art. 108 § 1 K.p.a.,
7. 7. art. 108 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania orzeczenia o uwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. podtrzymał zarzuty podniesione w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. W uzasadnieniu wyroku podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umorzenie postępowania administracyjnego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić w dwóch przypadkach, tj. gdy strona cofnie środek zaskarżenia bądź organ ustali, że składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie żaden z tych przypadków nie zaistniał. Skarżący nie cofnął wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie utracił przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczętym przez organ z urzędu postępowaniu w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego. Z uwagi na to, że wysokość dodatku funkcyjnego, jako składnika uposażenia, ma wpływ na uprawnienie emerytalne, K.Z., były policjant, ma w tym postępowaniu interes prawny. Oznacza to, że postępowanie w sprawie z jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stało się bezprzedmiotowe.

Z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego doszło do zmiany stanu faktycznego, gdyż z dniem 11 stycznia 2016 r. został on ze służby w Policji zwolniony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż tylko wówczas postępowanie w sprawie przedmiotowego dodatku zostanie zniesione w całości. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażającej się w uprawnieniu do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Pozostawienie w obrocie prawnym nieostatecznego rozkazu personalnego, który wywołuje skutki prawne jest bowiem niedopuszczalne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny. Na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania (obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, a także brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy oraz przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organy administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych),
2. 2) art. 145 § 3 P.p.s.a. i w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia K.Z. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć okresu sprzed ustania stosunku służbowego,
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a.") w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że Sąd pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonego wyroku jako podstawę prawną podał art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., lecz w uzasadnieniu jej nie wyjaśnił. Przyjął, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], powinny być uchylone.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo również uznał, że w sprawie należało zastosować art. 145 § 3 P.p.s.a., gdyż fakt rozwiązania z K.Z. stosunku służbowego (po wydaniu decyzji w pierwszej instancji) nie przesądza o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej obniżenia mu dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana oraz dotyczy okresu przed zwolnieniem go ze służby w Policji. W tej mierze wskazał na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3083/15, sygn. akt I OSK 3126/14 i sygn. akt I OSK 2608/14.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Reasumując autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie ocenił właściwie faktów i dowodów oraz nie ustalił w sposób prawidłowy skutków prawnych podjętych w sprawie decyzji, a tym samym naruszył wskazane powyżej przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że dla uznania podstawy określonej w tym przepisie za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, iż następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej. Naruszenie powyższych przepisów upatruje w niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska odnośnie przyjętego w sprawie stanu faktycznego i niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także wskazał i szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, iż przyjął, że fakt zwolnienia K.Z. – policjanta ze służby z dniem 11 stycznia 2016 r. stanowił zmianę stanu faktycznego, która spowodowała zmianę jego sytuacji prawnej jako strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – powodującą brak uprawnień organu do kształtowania uposażenia policjanta, w tym dodatku funkcyjnego po ustaniu stosunku służbowego i skutkującą bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., a nie jedynie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji błędnie zakwalifikował stan z daty wydania decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] jako podstawę do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz z art. 105 § 1 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ Policji nie dostrzegł, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (w tym przypadku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a czym innym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która w tej sprawie istniała w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Sąd wskazał przypadki w których może nastąpić umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalił, że w tej sprawie przypadki te nie wystąpiły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie miał możliwości orzekania wobec wyżej wymienionego (byłego policjanta) w postępowaniu z jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., a więc uchylić zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i umorzyć postępowanie administracyjne. Z tego względu Sąd pierwszej instancji, stwierdzając naruszenie przez Komendanta Głównego Policji art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i w oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia K.Z. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z § 8 ust 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Istota pierwszego z tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego i zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt rozwiązania stosunku służbowego z policjantem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji nie przesądza o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy obniżenia mu dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana i dotyczy okresu przed zwolnieniem policjanta ze służby w Policji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt: I OSK 3083/15, I OSK 3126/14 i I OSK 2608/14).

W sprawie jest niesporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia K.Z. dodatku funkcyjnego. Bezsporny jest również fakt, iż wyżej wymieniony policjant został zwolniony ze służby w Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia K.Z. dodatku funkcyjnego do dnia rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sytuacja faktyczna i prawna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, gdyż z dniem 11 stycznia 2016 r. został on ze służby w Policji zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, jako elementu uposażenia, dotyczy wyłącznie policjanta, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy o Policji). Z art. 104 ust. 2 tej ustawy wynika, że policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny.

Zasady podwyższania i obniżania policjantowi dodatku funkcyjnego określają przepisy § 8 ust. 5 – 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy). Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

Po zwolnieniu K.Z. ze służby w Policji wystąpiła bezprzedmiotowość przedmiotowa, która polegała na braku przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym bezpośrednio jest związany dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. Oznacza to, że w przedstawionym stanie faktycznym organy nie miały możliwości orzekania wobec wyżej wymienionego, który nie jest już policjantem, o uposażeniu (dodatku funkcyjnym). Z tego względu zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 3 P.p.s.a. przy uwzględnieniu treści art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) było prawidłowe.

Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. równocześnie nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę do kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego za okres miniony, wobec policjanta zwolnionego ze służby. Wydany w tej sprawie przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny o obniżeniu wyżej wymienionemu dodatku funkcyjnego, podobnie jak rozkazy personalne o podwyższeniu mu przedmiotowego dodatku, kształtowały jego sytuację prawną jako policjanta na przyszłość. Rozpoznawana sprawa dotyczyła obniżenia mu dodatku funkcyjnego. Oznacza to, że jej przedmiotem nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniego rozkazu personalnego o podwyższeniu tego dodatku. Postępowanie nie było bowiem prowadzone w trybie nadzwyczajnym, ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, że rozkazy personalne w przedmiocie dodatku funkcyjnego mają charakter konstytutywny, co jest instrumentem ochrony uposażenia policjanta i nie zmienia tego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest on wyłącznie podstawą do egzekowania decyzji jeszcze nieostatecznej, nie ma wpływu na moment uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentem uzasadniającym dopuszczalność prowadzenia przedmiotowego postępowania po ustaniu stosunku służbowego nie może być odwołanie się do wyroków wydanych w innych sprawach.

Po pierwsze, związanie prawomocnym wyrokiem istnieje w sprawie, w której go wydano. Wyrok stanowi rozstrzygnięcie określonej sprawy indywidualnej, formułuje normę indywidualną i konkretną, a nie generalną. Nie jest zatem dopuszczalne traktowanie sformułowanej przez sąd w innym postępowaniu normy indywidualnej jako normy o charakterze generalnym, mogącej być podstawą innego rozstrzygnięcia, taka praktyka narusza zasadę prymatu ustawy i aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zasadę orzekania na podstawie prawa, a nie na podstawie rozstrzygnięć sądowych. Kolejnym warunkiem odwoływania się do stanowiska wyrażonego w innej sprawie jest wykazanie tożsamości stanu faktycznego i prawnego obu przypadków, rozstrzygniętego prawomocnie i rozstrzyganego. Tylko tożsamość tych stanów pozwala na powielenie stanowiska zajętego w innej sprawie, czego wyrazem jest zastosowanie do takich samych okoliczności faktycznych tego samego przepisu prawa i dokonanie takiej samej jego wykładni.

W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 3083/15 i 3126/14 postawiono tezę, że policjant ma prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez siebie, odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Wyroki te odnosiły się do zupełnie innego problemu, jakim była dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego na wniosek policjanta, w sytuacji gdy organy negowały możliwość wnioskowego trybu wszczęcia postępowania. Przedmiotem analizy były inne przepisy prawa materialnego, rozważane w kontekście dopuszczalności złożenia przez policjanta wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Odmienny stan faktyczny i prawny spraw nie pozwala na proste przeniesienie sformułowanej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy o rozpoznaniu wniosku policjanta w odniesieniu do okresu, w jakim pozostawał w służbie (bez przesądzania wyniku tego rozpoznania), do okoliczności i podstaw prawnych niniejszej sprawy.

Kolejny z zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, gdyż uczynił to w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a nie według kryterium legalności, a także nie dokonał wszechstronnej i prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie został on w żaden sposób przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony. W konsekwencji wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważanie jego zasadności.

Z tego względu jedynie ubocznie zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.