Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1722/16 oddalił skargę J. B. (dalej: "skarżąca") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z [...] lutego 2015 r., nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej - policjantowi Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Kolejowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...], obwiniając ją o to, że:
- - od października 2012 r. do sierpnia 2014 r. [...], działając w celu spowodowania szkody w służbie, jako funkcjonariusz Policji, uzyskując zgodę Komendanta Komisariatu Kolejowego KWP [...] na zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem ze wskazanego w raporcie miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie [...], sporządziła wniosek o zwrot kosztów dojazdu za okres październik 2012 r. – sierpień 2014 r., wypisując poszczególne dni, w których dojeżdżała do miejsca pełnienia służby i łączną faktyczną kwotę do zwrotu, jako wartość biletu miesięcznego PKP na wymienionej trasie - w wyniku czego doprowadziła Komendę Wojewódzką Policji [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci pieniędzy w ten sposób, że sporządzając przedmiotowy wniosek o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby z miejscowości [...], w rzeczywistości do miejsca pełnienia służby dojeżdżała z miejsca faktycznego zamieszkania [...] przy ul. [...], potwierdzając nieprawdę w zakresie miejsca zamieszkania, a następnie posługując się tym wnioskiem, przez przedłożenie go Naczelnikowi Wydziału Finansów KWP [...], wprowadziła w błąd przełożonych, co do zakresu przysługującego jej świadczenia, uzyskując w ten sposób nienależną jej kwotę, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.),
- - we wrześniu 2014 r. i w październiku 2014 r. [...], działając w celu spowodowania szkody w służbie, jako funkcjonariusz Policji, uzyskując zgodę Komendanta Komisariatu Kolejowego KWP [...] na zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem ze wskazanego w raporcie miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby na trasie [...], sporządziła wniosek o zwrot kosztów dojazdu za miesiąc wrzesień 2014 r. i październik 2014 r., wypisując poszczególne dni, w których dojeżdżała do miejsca pełnienia służby i łączną faktyczną kwotę do zwrotu, jako wartość biletu miesięcznego PKP na wymienionej trasie - w wyniku czego usiłowała doprowadzić Komendę Wojewódzką Policji [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci pieniędzy w ten sposób, że sporządzając przedmiotowy wniosek o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby z miejscowości [...], w rzeczywistości do miejsca pełnienia służby dojeżdżała z miejsca faktycznego zamieszkania [...] przy ul. [...], potwierdzając nieprawdę w zakresie miejsca zamieszkania, a następnie posługując się tym wnioskiem, przez przedłożenie go Naczelnikowi Wydziału Finansów KWP [...], wprowadziła w błąd przełożonych, co do zakresu przysługującego jej świadczenia, usiłowała w ten sposób uzyskać nienależną jej kwotę, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji.
Skarżąca przesłuchana w charakterze obwinionej [...] sierpnia 2015 r. nie przyznała się do przedstawionych jej zarzutów i odmówiła złożenia wyjaśnień i odpowiedzi na pytania rzecznika dyscyplinarnego.
[...] października 2015 r. skarżąca została przesłuchana ponownie w charakterze obwinionej, w obecności obrońcy. Złożyła obszerne wyjaśnienia, odnosząc się do istoty zarzutów. Wyjaśniła m.in., że mieszkanie przy ulicy [...] [...] jest jej własnością od 2007 r. Wskazała, że od 2007 r. do października 2012 r. mieszkała w tym mieszkaniu sama. W [...] zamieszkiwała od czasu kiedy konieczna była pomoc przy wychowaniu dziecka jej brata B. U. zamieszkałego w [...] przy ulicy [...]. Skarżąca podała, że do [...] przyjeżdżała do pracy, a także odwiedzić swoich rodziców i wtedy również bywała w swoim mieszkaniu w celu dokonania czynności administracyjno-porządkowych, aby sprawdzić czy wszystko jest w porządku, tzn. sprawdzić szczelność instalacji gazowych, elektrycznych, wodnych, sanitarnych, sprawdzić pocztę. W mieszkaniu tym były jej rzeczy.
W dalszej części wyjaśnień skarżąca przyznała, że podała do instrukcji alarmowej adres zamieszkania [...], bo była przekonana, że należy podać adres stałego zameldowania, a nie zamieszkania. Zaznaczyła jednocześnie, że wniosła o zwrot kosztów dojazdu z [...], bo faktycznie stamtąd dojeżdżała do pracy, co nie zmieniało faktu, że bywała [...] w czasie wolnym od służby. Nadto wskazała, że sąsiadów z [...] nie zna.
26 lutego 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] przesłał do Prokuratury Okręgowej [...] zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez skarżącą przestępstwa ściganego z urzędu, określonego w art. 286 § 1 K.k. i innych. W powyższej sprawie 13 listopada 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej dla [...] przedstawił skarżącej zarzut popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 K.k. i art. 13 § 1 K.k. w zw. z art. 286 § 1 w zw. z art. 12 K.k., (sygn. akt 2Ds. 111/15).
Komendant Wojewódzki [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w którym uznał skarżącą winną zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych, wymierzył jej karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W uzasadnieniu orzeczenia przełożony dyscyplinarny stwierdził, iż w obecnym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, że nastąpiło przedawnienie karalności przewinień dyscyplinarnych bowiem czyny te wypełniają jednocześnie znamiona przestępstwa z art. 286 K.k., a przeciwko skarżącej toczy się w tym zakresie postępowanie karne.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Komendant Główny Policji orzeczeniem z [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu zachowania jakich dopuściła się skarżąca świadczą o naruszeniu przez nią dyscypliny służbowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w okresie od października 2012 r. do sierpnia 2014 r. pobrała nienależne jej świadczenie w kwocie [...] zł, natomiast w miesiącu wrześniu i październiku 2014 r. usiłowała pobrać nienależne jej świadczenie w kwocie [...] zł, bowiem pomimo faktycznego stałego zamieszkiwania w mieszkaniu [...] przy ul. Jastrzębiej sporządzała raporty o zwrot kosztów za dojazdy z miejscowości [...] do [...], tj. miejscowości pełnienia służby. Fakty te potwierdzają zeznania świadków: mieszkańców kamienicy położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], mieszkańców bloku mieszkalnego zlokalizowanego [...] przy ul. [...] oraz ustalenia wynikające z notatki urzędowej (sporządzonej dla potrzeb postępowania karnego) dotyczącej analizy danych telekomunikacyjnych za okres od maja 2014 r. do października 2014 r., z której wynika, że numer telefonu komórkowego [...] użytkowany przez skarżącą ani razu nie wszedł we współdziałanie z antenami stacji bazowych BTS dla adresu [...] przy ul. [...].
Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca podczas przesłuchania w charakterze podejrzanej [...] stycznia 2016 r. w Prokuraturze Rejonowej dla [...] przyznała się do popełnienia zarzucanego jej przestępstwa, którego przedmiotem były jej zachowania opisane w zarzutach będących przedmiotem niniejszego postępowania dyscyplinarnego.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji zeznania świadków - mieszkańców kamienicy położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz mieszkańców bloku mieszkalnego zlokalizowanego [...] przy ul. [...] należy uznać za wiarygodne, znajdują one bowiem swoje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Świadkowie mieszkający w [...] przy ul. [...]: H. B., B. B., M. S. nie potwierdzili zamieszkiwania skarżącej pod wskazanym adresem. Natomiast świadkowie zamieszkujący [...] przy ul. [...]: M. M., P. S., L. P., E. P. widywali skarżącą pod wskazanym adresem wskazując fakt jej zamieszkiwania [...]. Ponadto świadek H. S., listonosz obsługujący teren ul. [...] [...] zeznał, że dostarczał przesyłki listowe na adres [...] ul. [...] na nazwisko skarżącej, które były w różnych godzinach przez nią odbierane.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że z danych telekomunikacyjnych dotyczących użytkowanego przez skarżącą numeru telefonu [...] wynika, że użytkownik przedmiotowego numeru telefonu w okresie od maja 2014 r. do października 2014 r. wykonując różne działania, takie jak np. połączenia telefoniczne i wysyłanie wiadomości SMS, wszedł 7818 razy we współdziałanie z antenami stacji bazowych BTS dla lokalizacji [...] ul. [...], o rożnych porach zarówno w dzień, jak i w nocy. Natomiast dla adresu [...] ul. [...] we wskazanym okresie numer użytkowany przez skarżącą nawet raz nie wszedł we współdziałanie z antenami stacji bazowych BTS.
W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, iż skarżąca popełniła zarzucane jej przewinienia dyscyplinarne.
Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej organ wskazał, iż nie zasługuje na uwzględnienie przyjęta przez nią w toku postępowania dyscyplinarnego linia obrony, iż od kiedy konieczna była pomoc przy wychowaniu dziecka jej brata B. U. zamieszkała ona w [...] przy ulicy [...].
Podniósł, że jedynymi dowodami potwierdzającymi częściowo wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie są zeznania jej członków rodziny - brata B. U., szwagierki A. U. oraz teścia brata - W. U. Analizując jednak zebrany materiał dowodowy zeznaniom tym nie można dać wiary, gdyż pozostają one w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, a w szczególności z zeznaniami sąsiadów skarżącej i mieszkańców bloku przy ul. [...] w [...], którzy nie mają żadnego interesu w zeznaniu nieprawdy oraz nie są spokrewnieni ze skarżącą.
Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącej okoliczności "stałego zamieszkiwania" w [...] przy ul. [...] nie potwierdza fakt, iż była ona zameldowana na pobyt czasowy we wskazanym wyżej mieszkaniu, bowiem zameldowanie służy przede wszystkim celom ewidencyjnym i nie potwierdza faktycznego miejsca zamieszkania.
Ponadto wskazał, że skarżąca w dokumentacji alarmowej jednostki jako adres zamieszkania podała mieszkanie przy ul. [...] [...], co świadczy o skoncentrowaniu ośrodków życiowych w miejscowości pełnienia służby, tj. [...]. W ocenie organu nie można dać wiary w tym zakresie wyjaśnieniom skarżącej, z których wynika, że podała ten adres "przez pomyłkę".
Zdaniem Komendanta Głównego Policji skarżąca mogła przebywać okazjonalnie w mieszkaniu [...] oraz udzielać pomocy w opiece nad siostrzenicą, jednakże sytuacja taka nie miała charakteru stałego i nie uprawniała do sporządzania wniosków o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby z miejscowości [...], bowiem w rzeczywistości do miejsca pełnienia służby dojeżdżała z miejsca faktycznego zamieszkania [...] przy ul. [...].
Przełożony dyscyplinarny wymierzając skarżącej karę dyscyplinarną nie ujawnił okoliczności mających wpływ na złagodzenie wymiaru kary, stwierdził natomiast, że jej zachowanie było działaniem z niskich pobudek i motywacji zasługującej na szczególne potępienie, tj. z chęci zysku - art. 134h. ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, a co za tym idzie wpływającym na zaostrzenie wymiaru kary.
W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości orzeczenia Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2016 r., oraz określenie, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie, organ odwoławczy szczegółowo zgromadził materiał dowodowy i poddał go wszechstronnej oraz wnikliwej analizie, a wyciągnięte z niego wnioski są logiczne, spójne i nawzajem się uzupełniające. Organ ten, dokonując ustaleń odnośnie przebiegu wydarzenia objętego zarzutem, opierał się o cały zgromadzony materiał dowodowy. Prawidłowo też odmówił wiary zeznaniom członków rodziny skarżącej, bowiem pozostają one w sprzeczności z zeznaniami świadków niespokrewnionych ze skarżącą zamieszkałych w kamienicy przy ul. [...] w [...] i korespondują z zeznaniami świadków zamieszkałych przy ul. [...] [...], którzy nie mają, jak wskazał organ, żadnego interesu w zeznaniu nieprawdy. Tak ustalony stan faktyczny sprawy, potwierdza również analiza danych telekomunikacyjnych telefonu komórkowego używanego przez skarżącą.
Sąd stwierdził, że wprawdzie nie obejmuje ona całego okresu objętego zarzucanym czynem, ale wynika z niej jednoznacznie, że telefon ten współdziałał z antenami stacji bazowych BTS w miejscu zamieszkania skarżącej [...], a ani razu nie logował się w [...]. Dodatkowo skarżąca podczas przesłuchania [...] stycznia 2016 r. w charakterze obwinionej w Prokuraturze Rejonowej dla [...]przyznała się do popełnienia zarzucanego jej przestępstwa tożsamego z czynem objętym postępowaniem dyscyplinarnym. Również na rozprawie 27 czerwca 2016 r. przed Sądem Rejonowym dla [...] składając wyjaśnienia w charakterze oskarżonej z art. 286 § 1 K.k. przyznała się do popełnienia zarzucanego czynu, choć w dalszej części wyjaśnień wskazała, że jeżeli policjant może dostać zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania, to uważa, iż mogła dostać zwrot. Wskazała, że nocowała czasami w [...] a czasami [...].
Sąd uznał, że jedyne dowody przemawiające na korzyść skarżącej to zeznania jej rodziny oraz jej własne twierdzenia. Zdaniem Sądu okoliczność, iż organ uznał te dowody za subiektywne, a dał wiarę dowodom przeciwnym, nie narusza prawa, bowiem mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów po dokładnej ich analizie. Sąd podniósł także, że skarżąca mogła przebywać okazjonalnie w mieszkaniu [...] oraz udzielać pomocy w opiece nad siostrzenicą, jednakże sytuacja taka nie miała charakteru stałego i nie uprawniała skarżącej do sporządzania wniosków o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby z miejscowości [...].
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują że skarżąca we wskazanym w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym okresie mieszkała [...] przy ul [...], a nie jak podała we wnioskach o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem z miejscowości [...]. Rezultatem tych działań było pobranie przez skarżącą nienależnej kwoty [...] zł zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby [...] z [...] oraz usiłowanie pobrania kwoty [...] zł. Okoliczności zdarzenia wskazują na motyw działania skarżącej z chęci zysku. Zarówno jej zachowanie jak i jej motywy, uzasadniają taki stopień zawinienia, który może stanowić podstawę do zastosowania kary wydalenia ze służby.
Skarżąca w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
art. 93 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca nie była uprawniona do sporządzania wniosków o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca zajmowała lokal mieszkalny w [...], z którego dojeżdżała do miejsca pełnienia służby co najmniej 3-4 razy w tygodniu, a zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przysługiwał jej zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem;
art. 132 ust. 1-3 ustawy o Policji, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu za delikt dyscyplinarny jego formy stadialnej, tj. usiłowania, podczas gdy ustawa o Policji nie sankcjonuje usiłowania, lecz jedynie dokonanie czynu dyscyplinarnego, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zasadę nullum crimen sine lege;
art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezamieszczenie w opisie czynów dyscyplinarnych przypisanych skarżącej ustawowych znamion czynu w sytuacji, gdy dokładne określenie zarzucanego, a następnie przypisanego skarżącej czynu powinno zawierać m.in. wskazanie, których konkretnie przełożonych lub innych policjantów, których skarżąca miała wprowadzić w błąd oraz czy jej zachowanie spowodowało szkodę służbie, bądź czy mogło taką szkodę spowodować;
art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art, 132a ustawy o Policji, przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca jest winna zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego, mimo braku podstaw do wywiedzenia takiego wniosku w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;
art. 134h ust. 1 ustawy o Policji w zw. art. 80 K.p.a., przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, które należy brać pod uwagę przy wymiarze kary, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia rażąco surowej kary dyscyplinarnej;
art. 134h ust. 2 ustawy o Policji, przez uznanie za okoliczność obciążającą przy wymiarze kary dyscyplinarnej "wprowadzenie w błąd przełożonego przez skarżącą co do zakresu przysługującego jej świadczenia zwrotu kosztów dojazdu i powstałą z tego tytułu szkodę w służbie", podczas gdy są to znamiona czynu dyscyplinarnego, a nie okoliczności obciążające;
art. 135g ustawy o Policji, przez uwzględnienie okoliczności przemawiających jedynie na niekorzyść skarżącej, a nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na jej korzyść;
lI. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 134 ustawy o Policji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Policji, przez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie występowało uzasadnione podejrzenie popełnienia przez skarżącą przewinienia dyscyplinarnego, jak też, że skarżąca co najmniej przewidywała możliwość popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i godziła się na to, że swoim zachowaniem dopuszcza się zawinionego naruszenia dyscypliny służbowej opisanego w zarzutach;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, skutkujące brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;
art. 151 P.p.s.a., przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi, uchyleniem w całości orzeczenia Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2016 r.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżaca wniosła o uwględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania dyscyplinarnego z uwagi na brak znamion przewinienia dyscyplinarnego w opisie czynu, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednoczesnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wg norm przepisanych.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. pisma T-Mobile z 10 maja 2017 r., pisma Play z 9 maja 2017 r., duplikatu umowy do numeru telefonu [...], na okoliczność osoby będącej właścicielem numeru [...], ponieważ przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnej 22 marca 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Przewodnicząca na rozprawie poinformowała jednocześnie o treści wyroków Sądu Rejonnowego dla [...] z [...] października 2017 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego [...] z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...]. Sąd postanowił dopuścić dowód z tych orzeczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty te w zasadniczym zakresie koncentrują się na nieprawidłowościach w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Zasadnym jest zatem przywołanie treści art. 11 P.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.
Związanie sądu administracyjnego skazującym i prawomocnym wyrokiem karnym odnosi się tylko do faktu popełnienia przestępstwa, a więc sfery ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Związanie to zostało wprowadzone, aby uniknąć sytuacji, w których na podstawie tych samych stanów faktycznych zapadałyby różne orzeczenia w postępowaniu karnym i sądowoadministracyjnym. Przewidziane w powyższym przepisie rozwiązanie eliminuje potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych faktów w różnych postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym. Istota zasady wyrażonej w przepisie art. 11 P.p.s.a., sprowadza się do zakazu dokonywania przez sąd administracyjny tych samych ustaleń, których dokonał sąd karny, co do popełnienia przestępstwa. Oznacza to, że sąd administracyjny musi uwzględnić w swoim orzekaniu tego rodzaju wyrok karny, a co najistotniejsze - nie ma prawa do jego kwestionowania, czy w jakikolwiek inny sposób dezawuowania ustaleń z niego wynikających.
Wypowiedź sądu karnego co do faktu popełnienia przestępstwa nie może być podważona przez sąd administracyjny Oczywiście związanie to znajdzie sens jedynie w sytuacji, gdy ustalenia wyroku karnego będą dotyczyć okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia postępowania przed organami administracji publicznej, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 828/15).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca została prawomocnie skazana wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2017 r., [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] maja 2018 r., [...] za popełnienie przestępstwa oszustwa, polegającego na tym, iż w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2014 r. [...], działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru osiągnięcia korzyści majątkowej, przez wprowadzenie w błąd pracowników Wydziału Finansowego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] co do istnienia okoliczności uzasadniających prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby, przez nieprawdziwe podanie miejsca swojego zamieszkania w [...], doprowadziła Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci pieniędzy w łącznej kwocie [...] zł oraz usiłowała doprowadzić Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci pieniędzy w łącznej kwocie [...] zł, lecz zamierzonego celu nie osiągnęła z uwagi na powzięcie przez pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wiadomości o rzeczywistym miejscu jej zamieszkania [...].
Podkreślenia wymaga, że przestępstwo oszustwa może być popełnione tylko umyślnie z zamiarem bezpośrednim, kierunkowym, obejmującym cel i sposób działania (por. wyrok SN z 22 listopada 1973 r., III Kr 278/73, OSNPG 1974 nr 7).
Nie ulega wątpliwości, że ustalenia wyroku karnego co do strony przedmiotowej popełnionego przestępstwa są istotne z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego, którego legalność była kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przypisane skarżącej przewinienie dyscyplinarne polegało właśnie na doprowadzeniu do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Komendę Wojewódzką Policji [...] przez przedkładanie wniosków o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby, które zostały w większości zrealizowane, w sytuacji gdy skarżącej nie przysługiwało uprawnienie do domagania się takiego zwrotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w poczet materiału dowodowego postępowania dyscyplinarnego włączone zostały dowody pozyskane w ramach postępowania karnego i jak wynika z zaskarżonego orzeczenia stanowiły one podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że skarżąca dopuściła się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a jej działanie było zawinione, co czyni pozbawionym podstaw zarzut pierwszy zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. został nieprawidłowo skonstruowany. Jest to przepis jedynie wynikowy, określający sposób rozstrzygnięcia sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14).
Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie został powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym miałby uchybić Sąd I instancji.
Przed odniesieniem się do zarzutów kwestionujących prawidłowości orzeczonej wobec skarżącej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby i adekwatności tej kary do wagi popełnionego czynu, przypomnieć należy, że skarżąca była funkcjonariuszem Policji. Decydując się na dobrowolne przystąpienie do tej formacji, musiała mieć świadomość, że ze służbą w niej związane są nie tylko specjalne uprawnienia, ale i pewne ograniczenia, także w zakresie swobód obywatelskich, co łączy się jest z dyspozycyjnością i zależnością od władzy służbowej, nielimitowanym czasem i trudnymi warunkami służby, obowiązkiem godnego zachowania się w służbie i poza nią, troską o prawidłową realizację zadań w imieniu Państwa oraz dbałością o kształtowanie autorytetu organów formacji Policji i zaufania do jej funkcjonariuszy. Powyższe zasady wynikają z ustawy o Policji i skarżąca w momencie składania roty ślubowania zobowiązał się do ich przestrzegania.
Ze szczególnym charakterem przedmiotowej służby publicznej związana jest odpowiedzialność dyscyplinarna, którą ponoszą policjanci. Przepis art. 132 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Skarżąca została obwiniona o naruszenie dyscypliny służbowej polegające na wprowadzeniu w błąd przełożonego, co spowodowało lub mogło spowodować szkodę w służbie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 135g ust. 1 ustawy o Policji zauważyć należy, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pominął okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej. W tym zakresie odwołał się do uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, co należy odczytać w ten sposób, że w pełni zaaprobował stanowisko organu w tej części. Formułując powyższy zarzut skarżąca nie podała jakie okoliczności przemawiające na jej korzyść miałyby zostać przez organ pominięte, zaś Sąd tego uchybienia organu nie zauważył. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 135g ust. 1 ustawy o Policji.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie uznał, że okolicznością obciążającą przy wymiarze kary dyscyplinarnej jest "wprowadzenie w błąd przełożonego przez obwinioną co do zakresu przysługującego jej świadczenia zwrotu kosztów dojazdu i powstałą z tego tytułu szkodę w służbie", w sytuacji gdy są to znamiona czynu dyscyplinarnego. Takie stanowisko nie wynika również z zaskarżonego orzeczenia, w którym szczegółowo przeanalizowano dyrektywy wymiaru kary zawarte w art. 134 ustawy o Policji. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 134h ust. 2 ww. ustawy. W postępowaniu dyscyplinarnym dobór kar adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar.
Sąd nie może natomiast ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły całokształt okoliczności oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, a orzekając o karze uwzględniły ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśniły przyczyny wymierzenia skarżącej najsurowszej kary dyscyplinarnej wydalenia go ze służby w Policji. Sąd I instancji nie miał zatem żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż kontrolowane orzeczenia dyscyplinarne prawa nie naruszały.
Przewinienie dyscyplinarne popełnione przez skarżącą wyczerpuje znamiona przestępstwa oszustwa. Skarżąca popełniła je z winy umyślnej, w zamiarze bezpośrednim, działając z niskich pobudek i motywacji zasługującej na szczególne potępienie, tj. z chęci zysku, co stanowi okoliczność wpływającą na zaostrzenie kary. Na złagodzenie wymiaru kary wpływ mają okoliczności przewidziane w art. 134h ust. 3 pkt 1- 5 ustawy o Policji. Żadna z takich sytuacji w sprawie jednak nie zachodziła. Skarżąca zaś zarzucając nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, które należy brać pod uwagę przy wymiarze kary, po raz kolejny nie podała, jakie z nich, istotne przy wymiarze kary, zostały przez organ pominięte. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134h ust. 1 ustawy o Policji nie mógł zostać uwzględniony. Powyższe okoliczności w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji rozważył, nie znajdując podstaw do uznania wymierzonej skarżącej kary za zbyt surową, a tym samym nieadekwatną do popełnionego przewinienia i stopnia zawinienia. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela.
Wskazany w ramach tego zarzutu jako naruszony art. 80 K.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, albowiem w postępowaniu dyscyplinarnym uregulowanym w ustawie o Policji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualna rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. W przepisie art. 135p ust. 1 ustawy o Policji znajduje się odesłanie, ale tylko w ograniczonym zakresie, do regulacji Kodeksu postępowania karnego stosowanych odpowiednio, zaś poza tym zastosowanie mają przepisy ustawy o Policji regulujące postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy.
Popełnienie przewinienia dyscyplinarnego z winy umyślnej znajduje potwierdzenie w ustaleniach przywołanego na wstępie prawomocnego wyroku karnego, uznającego skarżącą winną działania w wykonaniu z góry powziętego zamiaru osiągnięcia korzyści majątkowej. Ustalenia te są w rozpoznawanej sprawie wiążące, wobec czego zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 132a ustawy o Policji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Także kolejnych zarzutów skargi, a związanych z opisem przypisanego skarżącej przewinienia dyscyplinarnego, nie można uznać za zasadne. Podkreślenia wymaga, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że specyfika postępowania dyscyplinarnego w Policji wyklucza proste stosowanie przepisów postępowania karnego, bo przyjmowanie jego zasad oraz jego instytucji musi uwzględniać przede wszystkim charakter służby, a w dalszej kolejności okoliczności konkretnej sprawy. Niepodobna zatem w całości przenosić reguł postępowania karnego na poziom postępowania dyscyplinarnego, tym bardziej że w gruncie rzeczy jest to rodzaj postępowania administracyjnego. Trudno też porównać organy dyscyplinarne z organami wymiaru sprawiedliwości, gdyż inne są ich zadania, inne stawiane są im wymogi, odmienne jest ich usytuowanie. Toteż akty i czynności podejmowane w toku postępowania dyscyplinarnego nie mogą odpowiadać ściśle aktom oskarżenia czy wyrokom wydawanym w postępowaniu karnym. Reguły ich ocen muszą więc być odpowiednie (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., I OSK 2776/14).
W opisie czynów przypisanych skarżącej zawarte zostały ustawowe znamiona zarzucanego jej przewinienia dyscyplinarnego. Brak wskazania w opisie czynu konkretnego przełożonego, który został wprowadzony w błąd działaniami skarżącej, nie świadczy o takim naruszeniu art. 132 ust 3 pkt 4 ustawy o Policji, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W zhierarchizowanej służbie jaką jest Policja, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości kto jest przełożonym skarżącej, zaś z opisu czynu nie wynika, aby wprowadzenie w błąd miało dotyczyć Naczelnika Wydziału Finansów. Z opisu czynu wynika również jaką szkodę służbie (w wymiarze finansowym) spowodowało lub mogło spowodować działanie skarżącej. Skarżąca swoim działaniem doprowadziła Komendę Wojewódzką Policji [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci środków pieniężnych w łącznej kwocie [...] zł, mogła natomiast spowodować dodatkowo szkodę na kwotę [...] zł, gdyby doszło do realizacji złożonych przez nią wniosków o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w powyższej wysokości.
Przyjęty przez organ opis czynu nie oznacza, że organ zarzucił skarżącej popełnienie deliktu w formie stadialnej. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca złożyła dwa wnioski o zwrot kosztów dojazdu za wrzesień i październik 2014 r. na łączą kwotę [...] zł. Popełniła zatem przewinienie dyscyplinarne wprowadzając przełożonego w błąd, gdyż zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie należał się jej, co mogło spowodować szkodę finansową w służbie. Zarzut naruszenia art. 132 ust. 1-3 ustawy o Policji nie zasługiwał zatem na uznanie.
Także kolejny zarzut naruszenia art. 93 ustawy o Policji przez niewłaściwe zastosowanie nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca nie zarzuciła błędnej wykładni tego przepisu. Zasadnym jest jednak wyjaśnienie, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji odnosić należy do zajmowania lokalu mieszkalnego o charakterze stałym, nie zaś okazjonalnym. Jak wynika natomiast z ustaleń, tak poczynionych przez organ dyscyplinarny i przyjętych przez Sąd I instancji, jak i zawartych w prawomocnym wyroku skazującym skarżącą za popełnienie przestępstwa oszustwa, art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem, nie mógł stanowić podstawy wniosków skarżącej.
Ze skazującego wyroku karnego w sposób jednoznaczny wynika, że skarżąca wprowadziła w błąd co do istnienia okoliczności uzasadniających prawo zwrotu kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca służby, przez nieprawdziwe podanie miejsca swojego zamieszkania w [...]. Wobec tego nie przysługiwał jej zwrot kosztów dojazdu, o czym stanowi powyższy przepis, skoro zajmowała lokal w miejscu pełnienia służby.
Końcowo należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej, albowiem okoliczności, które miały być wykazane dowodami, o dopuszczenie których wnioskowała skarżąca kasacyjnie, nie były istotne w sprawie. Okoliczność kto był właścicielem telefonu, którym posługiwała się skarżąca, nie stanowiła ważkiego i przesądzającego elementu stanu faktycznego sprawy. Sąd dopuścił natomiast dowód z uzyskanych z urzędu a opisanych wcześniej wyroków karnych, uznając, że w świetle art. 11 P.p.s.a. stanowią one istotny dowód w sprawie, zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej i kwestionowania w niej poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a.