Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr SKO.4114.203.2020 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 lipca 2020 r.; nr SOC.II.5111.034859.2020.034350.000001.2020;

1. 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 10 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił przyznania E. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem P. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że strona ma ustalone prawo do emerytury.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane stronie, gdyż w sprawie zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej: jako u.ś.r.– wnioskodawczyni ma przyznane świadczenie emerytalne.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów administracji co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku nabycia prawa do emerytury. Wskazał, że jak wynika z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Taka sytuacja eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. Przy ocenie uprawnień strony do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu, w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powyższego wynika, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego, ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (tekst jedn.: Dz. U. Nr 28, poz. 149 z późn. zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu I instancji, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji wskazał, że organy nie ustaliły jednoznacznie faktu, czy wcześniejsza emerytura została przyznana skarżącej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a co za tym idzie, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwa ocena zasadności ubiegania się przez skarżącą o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd administracyjny nie może zastępować organów w tym zakresie.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że rozpatrzenie sprawy przez organy nastąpiło z uchybieniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Z powyższych względów, Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do świadczenia emerytalnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. w przypadku uzyskania wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.), a następnie składa wniosek o zawieszenie jej wypłaty, podczas gdy treść tych przepisów już przy zastosowaniu metod wykładni językowej jest jasna i nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od przyczyny przejścia opiekuna na emeryturę w szczególności w zestawieniu z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r., który nie reguluje zbiegu tych świadczeń.
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca istotne naruszenie norm prawa materialnego jak i procesowego, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji jak i decyzji ją poprzedzającej, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania.
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie sformułował uzasadnienie decyzji bowiem zaniechał ustalenia jaka była podstawa przyznania świadczenia emerytalnego skarżącej i czy miało to związek z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, co zdaniem Sądu miałoby być tożsame ze spełnieniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, podczas gdy Kolegium nie kwestionowało spełnienia tej przesłanki, a literalne brzmienie art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. nie wymagają czynienia ustaleń z organem emerytalno-rentowym w zakresie podstawy przyznania emerytury a jedynie w zakresie tego czy strona ma ustalone prawo do emerytury.
3. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, o czym świadczy również wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia wyroku oraz brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wystarczających wskazań co do dalszego postępowania dla organu, co przejawia się w:
4. - lakonicznym stwierdzeniu potrzeby ustalenia podstawy nabycia przez skarżącą emerytury w celu wykazania związku pomiędzy świadczeniem emerytalnym a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i tym samym potwierdzenia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (p. pozytywnej), która nie była kwestionowana w decyzji;
5. - na wskazaniu z jednej strony, że sąd podziela stanowisko Kolegium co do "bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku nabycia prawa do emerytury", podczas gdy z drugiej strony Sąd w zależności od podstawy przyznania emerytury dopuszcza w pewnych przypadkach przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nabyła już prawo do emerytury, co więcej uznając to za przesłankę pozytywną - rezygnację z zatrudnienia a nie za przesłankę negatywną - ustalenie prawa do emerytury;
6. - pominięcie we wskazaniach dla organu co do dalszego postępowania potrzeby ustalenia tego czy strona zrezygnowała z pobierania z emerytury i złożyła wniosek o jej zawieszenie, choć z treści uzasadnienia wynika, że Sąd aprobuje taką linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Zatem, rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031), zaś na 2022 r. kwota ta ustalona została na 2199 złotych (obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022, M. P. z 2021 r. poz. 1021).

Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1a) u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Wbrew zatem stanowisku Kolegium w sprawie zachodziła potrzeba dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust.5 pkt 1 a) u.ś.r. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesiony w tym względzie zarzut błędnej wykładni powołanego przepisu, był zatem niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, zgodnie z którym osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.).

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji oznaczałoby, że o świadczenie pielęgnacyjne mogłyby ubiegać się tylko te osoby, które sprawowały opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi a następnie uzyskały prawo do wcześniejszej emerytury. Wykładnia taka eliminowałaby jednak osoby, które sprawowały opiekę nad dorosłymi członkami rodzin. Eliminowałaby również osoby, które uzyskały prawo do emerytury a obecnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi nie mogą podjąć dodatkowego zatrudnienia, a więc ponownie prowadziłaby do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych. Brak było zatem podstaw do oceny, że w ówczesnym stanie prawnym organy powinny w pierwszej kolejności poczynić ustalenia, czy nabycie przez skarżącą prawa do emerytury było związane ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem.

W konsekwencji, brak rozważenia tej kwestii przez organy błędnie ocenione zostało przez WSA jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Częściowa zasadność podniesionego w tym względzie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie mogła jednak podważyć prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia skoro z kontrolowanych decyzji nie wynikały istotne w świetle opisanej powyżej funkcjonalnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. okoliczności. I tak brak w nich ustaleń, czy w toku postępowania administracyjnego skarżąca dokonała wyboru jednego z dwóch zbiegających się uprawnień, w szczególności czy złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w razie konstatacji, iż wybór taki nie został jeszcze dokonany, czy strona pouczona została, stosownie do treści art. 9 K.p.a., o możliwości uzyskania świadczenia dla niej korzystniejszego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 95 ust. 1 u.FUS), w szczególności zaś że zawieszenia prawa do emerytury, umożliwi płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok spełnia wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie a okoliczność, że – jak wyżej to wyjaśniono – wyrok ten był częściowo błędnie uzasadniony, nie oznacza jeszcze, że nie zawierał on dostatecznie wyjaśnionej podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Uwzględnieniu nie podlegał również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. gdyż wyrażenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku po części innej oceny prawnej niż przez Sąd I instancji w zakresie prawa materialnego powoduje, iż ocena ta będzie wiążąca dla organów, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 153 P.p.s.a.

Z przedstawionych powyżej względów należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo częściowo zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej, istniały podstawy, aby zarzucić organom administracji naruszenie prawa procesowego i materialnego, które skutkować musiało uchyleniem wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.

Organy ponownie rozpoznając sprawę obowiązane będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, pamiętając przy tym że ocena prawna dokonana w wyroku sądu administracyjnego jest wiążąca tylko do momentu zmiany stanu prawnego. Wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2022r ustawy z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U.2012. 2314). oceny przez organ będzie wymagało, czy postanowienia tego aktu będą miały znaczenie prawne dla wyniku niniejszej sprawy.

Przy rozstrzyganiu organy nie mogą pominąć również treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. w świetle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące, iż organy administracji nie powinny czynić stronie jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa do wyboru skorzystać (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe wystąpienie z pytaniem do poszerzonego składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając, że zaskarżony wyrok WSA w Łodzi, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.