Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1528/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. J. (skarżąca) na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem rozpoznania pisma z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." a zatem we właściwości sądów administracyjnych nie mieści się złożona przez skarżącą skarga.
Pokreślił, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. jest pismem informacyjnym stanowiącym odpowiedzi na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem rozpoznania pisma z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" wniesione w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a.", a którym organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących propozycji służby bądź pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., co uniemożliwia rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, więc nie może być uznane za decyzję administracyjną, postanowienie bądź inny akt lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a jedynie za oświadczenie wiedzy.
Na powyższe rozstrzygniecie skargę kasacyjną złożyła A. J. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone pismo oraz przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną (a jedynie pismem informacyjnym — oświadczeniem wiedzy str. 3 uzasadnienia) podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy oraz pismo Szefa KAS de facto stanowią decyzje administracyjne ponieważ w sposób władczy kształtują jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i prowadzenia postępowania administracyjnego a pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej miało charakter incydentalny a więc sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
- 4. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające u stawę o Krajowej Administracji i Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie CeIno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację uzasadniającą wskazane powyżej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Za bezzasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 1, 3 i 4, w zakresie w jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną bądź też inny akt lub czynność z zakresu administracji bowiem w sposób władczy i jednostronny kształtuje jego sytuację prawną.
Wskazać należy, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. stanowiło odpowiedź na złożone przez skarżącego, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem rozpoznania pisma z dnia 24 maja 2017 r. zatytułowanego "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". W piśmie tym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił jedynie przyczyny, z powodów których uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącego jako zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z nieprzedstawieniem mu propozycji służby/pracy.
Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Podkreślenia wymaga, że instytucja zażalenia na bezczynność jest specyficznym środkiem prawnym przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego wyjątkowość przejawia się w tym, że nie wolno go rozpatrywać w podobny sposób jak "typowe" zażalenie przewidziane w art. 141 i nast. k.p.a. (...) Jak trafnie podnosi J. Borkowski: "Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (...)" (R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 264).
Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że zażalenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1352/11; z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1014/11; z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 74/13; z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10; z dnia 6 lipca 2017 r., I OZ 1094/17; z dnia 21 września 2017 r., I OSK 3145/15; z dnia 12 kwietnia 2018 r., I OSK 206/17; z dnia 2 lipca 2018 r., I OSK 2170/18).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że błędnie skarżący uznaje pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. za decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem zaskarżone pismo zostało wydane w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., to tym samym stanowi ono jedynie postanowienie incydentalne względem postępowania, do którego się odnosi. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Podnieść należy, że analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że w żaden sposób nie odnoszą się one do kwestii odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem rozpoznania pisma z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanego "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.). Koncentrują się one bowiem wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz na dowiedzeniu, że propozycja pracy stanowi decyzję administracyjną, co w okolicznościach tej sprawy w ogóle nie mogło być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.