Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 259/19, odrzucił skargę I. P. na uchwałę Rady Miasta S. z [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego P. W podstawie prawnej postanowienia podany został przepis art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zarządzeniem Nr [...] z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 5a ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, stanowiącego Załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z 26 marca 2012 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, zarządził przeprowadzenie na terenie Gminy Miasto S. konsultacji społecznych z mieszkańcami miasta S. w okresie od 2 listopada 2018 r. do 1 grudnia 2018 r., których celem było zebranie od mieszkańców Miasta S. uwag i opinii dotyczących propozycji zmian w statutach Osiedli Miasta S. – jednostek pomocniczych Gminy Miasto S. Konsultacje społeczne w tej sprawie miały zostać przeprowadzone w formie badania opinii mieszkańców Miasta S. przez umieszczenie propozycji zmian do 37 statutów Osiedli Miasta S. na stronie internetowej i przyjmowania uwag na piśmie za pomocą poczty elektronicznej.
Jednocześnie na stronie internetowej został zamieszczony projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego P., z którego wynikało, że: a) § 12 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Kadencja Rady trwa pięć lat licząc od dnia wyboru."; b) § 72 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak "x" (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratkach z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ile wynosi statutowy skład Rady."; c) § 44 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "Wybory do Rady zarządza Rada Miasta w drodze uchwały, wyznaczając ich termin na dzień wolny od pracy, przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływam kadencji Rady."; d) § 46 ust. 1 miał otrzymać nowe brzmienie: "MKW w składzie dziewięcioosobowym, powołuje, najpóźniej w 60 dniu przed dniem wyborów w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta S.".
Z kolei, zarządzeniem Nr [...] z [...] listopada 2018 r. Prezydent Miasta S. zmienił zarządzenie Nr [...] z [...] października 2018 r. w ten sposób, że uzupełnił formy przeprowadzanych konsultacji społecznych o otwarte spotkanie z mieszkańcami w dniu 4 grudnia 2018 r., a także wydłużył okresu trwania konsultacji o kolejnych 30 dni, począwszy od dnia wydania ww. zarządzenia zmieniającego, tj. do 16 grudnia 2018 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 1 ww. Regulaminu w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, konsultacje przeprowadza się m.in. w następujących formach: 1) otwartych spotkań z mieszkańcami zwanych dalej spotkaniami konsultacyjnymi, które odbywają się po godzinie 16 w dni robocze oraz w dni wolne od pracy;
2) badania opinii mieszkańców poprzez umieszczenie projektu aktu prawa miejscowego, projektu dokumentu (lub założeń do projektu dokumentu), propozycji rozwiązania ważnej sprawy dla Gminy na stronie internetowej Urzędu i przyjmowanie uwag na piśmie za pomocą m.in. poczty elektronicznej, formularza zgłoszenia uwagi, formularza ankietowego, itp., przy czym prezydent dokonuje wyboru form konsultacji społecznych w zależności od potrzeb i zaistniałych okoliczności. Ponadto, możliwe jest prowadzenie konsultacji w różnych formach (§ 7 ust. 2 i 3 ww. Regulaminu).
Przebieg konsultacji oraz zebrane w trakcie ich trwania wnioski i uwagi zostały zawarte w dokumencie podsumowującym, tj. Raporcie dotyczącym propozycji zmian w statutach Osiedli Miasta S. opublikowanym w BIP Urzędu Miasta S. Wynika z niego, że w spotkaniu konsultacyjnym z mieszkańcami swoje opinie dotyczące proponowanych zmian wyraziło 10 osób, natomiast drogą elektroniczną otrzymano 22 wiadomości. Część mieszkańców wyraziła poparcie dla proponowanych zmian, część była im przeciwna, pojawiły się również odmienne od proponowanych propozycje, np. propozycja przywrócenia głosowania na bezwzględną większość statutowego składu rady.
W dniu [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta S., w drodze autopoprawki, w projekcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego P. w § 1 wykreślił lit. d), a lit. b) nadał nowe brzmienie:
"§ 72.1. Wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak "x" (dwie przecinające się linie w obrębie kratki) w kratce z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ile wynosi bezwzględna większość statutowego składu Rady.
- 2. Wyborca może głosować na mniejszą liczbę kandydatów.
- 3. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak "x" w kratce z lewej strony obok nazwisk więcej kandydatów niż bezwzględna większość statutowego składu Rady lub nie postawiono znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata.".
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, że w sprawie został naruszony jego interes prawny, jak wynika bowiem z akt sprawy, wziął udział, jako mieszkaniec, w konsultacjach społecznych w sprawie proponowanych zmian w Statucie Osiedla Miejskiego P., przeprowadzonych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Brak możliwości wypowiedzenia się odnośnie do wprowadzonej [...] grudnia 2018 r. autopoprawki Prezydenta Miasta S. do projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie Statutu Osiedla Miejskiego P. nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Konsultacje mają na celu zapoznanie się z opiniami, życzeniami lub oczekiwaniami społecznymi na dany temat, przy czym nie są wiążące i nie kreują prawa. Projekt uchwały, będący przedmiotem takich konsultacji, może podlegać w ich toku modyfikacjom, które nie wymagają przeprowadzania kolejnych konsultacji. Gdyby było inaczej, to jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, doprowadziłoby to do całkowitego wstrzymania procesu legislacyjnego albo konieczności ignorowania wszelkich wniosków płynących z przeprowadzonych konsultacji, tak aby projekt uchwały przedkładany pod głosowanie radzie miasta był tożsamy z projektem uchwały przedłożonym do konsultacji społecznych.
Wobec braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do dokonania jej merytorycznej kontroli, skoro stronie skarżącej legitymacja procesowa nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały
W skardze kasacyjnej I. P. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przyjęcie uchwały w sprawie zmiany statutu osiedla miejskiego nastąpiło po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, wobec czego skarżący nie posiada interesu prawnego w jej zaskarżeniu, podczas gdy zmiana przyjęta w drodze autopoprawki o charakterze merytorycznym nie była przedmiotem konsultacji społecznych, co implikuje, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.g.,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść wydanego postanowienia, przez pominięcie w jego uzasadnieniu twierdzeń i zarzutów wskazanych w skardze, tj. brak szczegółowego uzasadnienia, w szczególności do zarzutów związanych z obowiązkiem ponowienia procedury konsultacyjnej wobec autopoprawki o charakterze merytorycznym oraz pozornością konsultacji społecznych, bez próby wytłumaczenia skarżącemu podstaw rozstrzygnięcia;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 5a u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- - naruszenie interesu prawnego występuje tylko wówczas, gdy oparte jest na przepisach prawa materialnego, podczas gdy naruszenie interesu prawnego należy rozumieć szerzej jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących,
- - przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego mieszkańca danej gminy, którego naruszenie dawałoby podstawę do wniesienia skargi zgodnie z art. 101 u.s.g. i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego;
- b) art. 35 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na:
- - przyjęciu pozbawionego podstaw w brzmieniu przedmiotowego przepisu poglądu, że "projekt uchwały, będący przedmiotem konsultacji, może podlegać w ich toku modyfikacjom, które nie wymagają przeprowadzenia kolejnych konsultacji", co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, podczas gdy analiza art. 35 ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż każda zmiana statutu odnosząca się do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej musi być poprzedzona przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami,
- - uznaniu, że obligatoryjne konsultacje społeczne nie kreują prawa, podczas gdy w odniesieniu do konsultacji obligatoryjnych, a więc nakazanych przez ustawę, członek społeczności lokalnej ma prawo żądać, aby podmioty władzy publicznej zasięgały jego opinii oraz brały ją pod uwagę przed podjęciem decyzji, a prawo to ma charakter publicznego prawa podmiotowego;
- c) art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i uznanie, że wprowadzenie istotnych zmian w prawie wyborczym w terminie wcześniejszym niż 6 miesięcy przed rozpoczęciem wyborów nie narusza interesu prawnego skarżącego, podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności we wskazanym okresie obowiązuje tzw. cisza prawodawcza.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego z dniem 15 sierpnia 2015 r. i przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który przyznaje uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi kontrowersji, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a warunkiem jej dopuszczalności jest to, aby kwestionowana uchwała ingerowała w sytuację prawną jednostki, uregulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi. Interes ten powinien być indywidualny i konkretny oraz aktualny.
Nie można wobec tego zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że interes prawny do zaskarżania uchwał jednostki samorządu terytorialnego co do zasady może wynikać z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Przynależność ta musi dodatkowo łączyć się z prawnie uregulowaną sytuacją w określonej sferze, tak aby członek wspólnoty samorządowej poprzez uchwałę organu gminy doznawał w tej sferze ingerencji i w konsekwencji, aby mógł tę ingerencję kwestionować i poddać kontroli. Warunek ten jest istotny ze względu na regulację art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dopuszczenie do merytorycznego rozpoznania skargi, w przypadku jej oddalenia, zamyka drogę do składania kolejnych skarg na uchwałę organu gminy, opartych na tym samym zarzucie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 5a u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przynależność do wspólnoty samorządowej w niniejszym przypadku nie jest okolicznością potwierdzającą naruszenie przez podjętą uchwałę interesu prawnego skarżącego. Zasady i tryb wyborów organu jednostki pomocniczej określane w jej statucie mogłyby naruszać interes prawny mieszkańca osiedla uprawnionego do głosowania, naruszając np. takie ustawowo zagwarantowane standardy wyborów, jak bezpośredniość, tajność czy prawo do wyboru spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Interes prawny ma w takim przypadku swoje źródło w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.g.n., a jego naruszenie rodziłoby legitymację do zaskarżenia. Podobnie wygląda sprawa z art. 35 ust. 1 u.g.n., który przewiduje dla mieszkańców jednostki pomocniczej wymóg konsultacji przy uchwalaniu lub zmianie statutu tej jednostki. Naruszenie tego przyznanego prawem powszechnie obowiązującym uprawnienia jest źródłem legitymacji do zaskarżenia uchwały.
Nie każde zatem naruszenie prawa przez gminę przy uchwalaniu statutu jednostki pomocniczej rodzi dla jej mieszkańca legitymację do zaskarżenia. Skarga indywidualna na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie jest środkiem nadzoru nad organem gminy, ale instrumentem ochrony indywidualnie przysługujących podmiotom uprawnień.
Kluczowe w sprawie było wobec tego rozważenie, czy obowiązek konsultacji przewidziany w art. 35 ust. 1 u.g.n. został prawidłowo zrealizowany. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przyjęta praktyka nie naruszała przysługujących skarżącemu uprawnień. Nie zostało przy tym zakwestionowane przez Sąd I instancji, że art. 35 ust. 1 u.s.g. jest źródłem uprawnienia dla mieszkańców, a konsultacje są obligatoryjne. Jak jednak zauważono w skardze kasacyjnej, konsultacji wymaga każda zmiana statutu, a zatem nie każdy z etapów procedury prowadzący do takiej zmiany. W niniejszej sprawie sporna autokorekta do przedłożonego do konsultacji projektu zmiany nie była kolejną propozycją zmiany, ale skutkiem przeprowadzonych konsultacji, wszak część zgłoszonych w ich trakcie propozycji nawiązywała właśnie do takiego rozwiązania (zgodnego z dotychczasowym), polegającego na głosowaniu na bezwzględną większość statutowego składu rady.
Bezspornie przy tym wyniki konsultacji zostały zebrane i ogłoszone. Konsultacje nie mają charakteru wiążącego, stanowiący głos należy do rady gminy, przed dokonaniem zmiany statutu osiedla niewątpliwie miała miejsce konsultacja społeczna, pozwalająca radzie poznać opinie mieszkańców. Opiniowaniem powinien być bowiem poprzedzony akt przyjęcia przez radę gminy statutu (dokonania zmian), a nie każda ewentualnie pojawiająca się opcja rozwiązania. Na etapie opiniowania znany był przedmiot i zakres zmian statutu. Ustawa nie wymaga, aby przedstawiane radzie gminy do przegłosowania rozwiązanie było bezpośrednio poprzedzone konsultacjami dotyczącymi tego właśnie rozwiązania. Wymaga jedynie, aby kwestie objęte zmianą statutu zostały poddane konsultacjom, co w sprawie miało miejsce. Konsultacje z mieszkańcami nie polegają przy tym na dokonaniu uzgodnień, wobec czego pozbawione zasadności są argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się od standardów procedury czynienia uzgodnień.
Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że naruszono prawo skarżącego do wyrażenia stanowiska w konsultacjach poprzedzających dokonanie zmian w statucie osiedla w proponowanym zakresie, co uzasadniało odrzucenie skargi.
Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i pozwala na ocenę stanowiska sądu, w szczególności w zakresie obowiązku ponawiania konsultacji ze względu na uwzględnienie w projekcie zmian propozycji zgłoszonych w ich toku.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, odwołujący się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2011r., sygn. K 9/11, że wprowadzanie istotnych zmian w prawie wyborczym w terminie krótszym niż 6 miesięcy przed rozpoczęciem wyborów narusza zasadę praworządności. Po pierwsze, zasadniczo przepis art. 2 Konstytucji traktowany jest jako zasada przedmiotowa, wyznaczająca granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych i wątpliwości budzi, czy przepis ten jest źródłem praw podmiotowych, zwłaszcza o charakterze roszczeniowym (uprawnień). Gdy przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, czyni się to pod warunkiem sprecyzowania prawa podmiotowego nim chronionego albo powiązania z innymi wolnościami i prawami konstytucyjnie chronionymi, co odpowiada stanowisku, że przepis ten nie stanowi samodzielnej i bezpośredniej podstawy praw podmiotowych (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz. red. L. Garlicki, M. Zubik, T. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016, art. 2, teza 25). W celu wykazania naruszonego interesu prawnego oznacza to konieczność powiązania zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji z regulacjami rangi konstytucyjnej, odnoszącymi się do ochrony demokratycznych procedur wyborczych. Przepis art. 62 Konstytucji stanowi, że każdy obywatel polski ma prawo m. in. wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, zaś przepis art. 169 ust. 2 reguluje standardy wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Organami gminy jako jednostki samorządu terytorialnego są, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.g.n. rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organy stanowiące i wykonawcze jednostek pomocniczych gminy, o jakich mowa w art. 5 u.s.g., nie są organami jednostki samorządu terytorialnego. Do wyboru tych organów nie ma zastosowania ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2019, poz. 684), o czym stanowi art. 1 Kodeksu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że art. 2 Konstytucji w niniejszej sprawie, dotyczącej statutu jednostki pomocniczej, nie może zostać wskazany jako źródło uprawnienia, które zostało naruszone uchwałą rady gminy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).