Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., II SAB/Bd 66/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i I.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę L. w sprawie odszkodowania za szkody wyrządzone na nieruchomości w wyniku budowy gazociągu, 1. stwierdził, że Starosta L. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania;
- 2. zobowiązał Starostę L. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. przyznał od Starosty L. na rzecz skarżących A.S. i I. S. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł;
- 5. zasądził od Starosty L. na rzecz skarżących A. S. i I. S. solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem i zaniechanie funkcji kontrolnych postępowania przed sądem administracyjnym wynikających z uprawnienia sądu do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w celu wyjaśnienia czy organ a quo dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
art. 149 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się przewlekłości postępowania, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika per se, że przewłoka ta nastąpiła;
art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której organ podjął liczne działania w sprawie jeszcze przed złożeniem skargi do sądu, a upływ czasu w niniejszej sprawie nie był uzależniony od działań organu, a nadto, iż ewentualne przewlekłe działanie nie miało charakteru oczywistego oraz rażącego;
art. 149 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że szczególne okoliczności przemawiają za tym, iż samo zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu i w konsekwencji nałożenie na organ grzywny w znacznej wysokości 10.000,00 zł; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Analizę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od krótkiego przypomnienia, iż przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem uwzględniona zostanie wyłącznie okoliczność, iż postępowanie w badanej sprawie, na dzień orzekania przez Sąd I instancji, trwało blisko 20 lat i trwa ono nadal, to za oczywiste uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż postępowanie w tej sprawie toczy się przewlekle.
Przypomnieć należy, iż przepisy k.p.a. na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przewidują miesiąc, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Postępowanie w badanej sprawie zostało zaś wszczęte w dniu 18 stycznia 2000 r. i nadal nie zostało zakończone.
Nie ulega wątpliwości, iż oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej należy uwzględnić jej indywidualny charakteru. Zaś rozsądny termin załatwienia sprawy winien uwzględniać wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności jej stopień skomplikowania w sferze faktycznej, złożoność mającej zastosowanie materii prawnej, ale także postawę samej strony i wagę dla strony przedmiotu postępowania. Jakkolwiek przyjmuje się, iż długość postępowania zasadniczo nie jest decydującą okolicznością w ocenie, czy postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle, to jednak są takie okresy trwania postępowania, w których odpowiedź na tak postawione pytanie jest oczywista i winna wybrzmieć stanowczo. Z pewnością należy do nich okres 20 lat. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż tak znaczny okres prowadzenia jakiegokolwiek postępowania nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa.
Działalność organów państwowych winna bowiem urzeczywistniać nie tylko zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), realizującej się również m.in. w przestrzeganiu terminów załatwienia sprawy. Zasadnie w tym kontekście Sąd I instancji odwołał się także do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.1993.61.284), dodatkowo stwierdzonego na gruncie badanej sprawy wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia [...] stycznia 2010 r., w sprawie S. v. P., sygn. akt [...].
Niezależnie od powyższych uwag, które samodzielnie pozwalają badane postępowanie uznać za prowadzone przewlekle, wniosek ten wynika także z oceny poszczególnych elementów tegoż postępowania, w szczególności z analizy charakteru czynności podejmowanych przez organ, ich wzajemnej łączności, w tym także bliskości czasowej oraz niezbędności dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena tych okoliczności dokonana w motywach zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, iż organ opieszale podejmuje czynności procesowe, podejmuje czynności zbędne, które jedynie pozorują aktywność w sprawie. Już tylko odwołanie się do tego rodzaju okoliczności jak: ponad dwudziestokrotne przedłużania terminu załatwienia sprawy na okresy od trzech do dziewięciu miesięcy, dwudziestotrzymiesięczne "poszukiwanie" rzeczoznawcy majątkowego, czy też ośmiokrotne wyznaczanie bezowocnych terminów rozpraw administracyjnych, w istocie tylko po to aby przekonywać do zawarcia ugody w sprawie, wyraźnie potwierdza powyższa tezę.
Analizując powyższe okoliczności trafnie Sąd I instancji uznał, iż w badanej sprawie zarzucana przewlekłość postępowania ma rażący charakter. Wynika ona bowiem z okoliczności sprawy w sposób oczywisty i to zarówno jako skutek analizy poszczególnych czynności organów, jak i z samego dwudziestoletniego okresu prowadzenia postępowania. Nie można zatem podzielić zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a.
Nie jest także zasadne stanowisko autora kasacji w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji dysponował wszak aktami postępowania administracyjnego, a z motywów wyroku wynika, iż dokonał ich wnikliwej oceny w zakresie objętym przedmiotem postępowania. Okoliczność, iż określone czynności postępowania były konieczne do podjęcia, a organ dokonywał ich bez zbędnej zwłoki, nie podważa wniosku o przewlekłym prowadzeniu całego postępowania, skoro wniosek ten wynika z oceny innych konkretnych działań organu i ostatecznie prowadzi do niezałatwienia przez dwadzieścia lat sprawy standardowej, której rozstrzygnięcie oparte jest w zasadniczej mierze na opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro w toku dotychczasowego postępowania organ nie inicjował postępowania dowodowego w powyższym trybie, zaś autor kasacji nie wskazuje na konkretne dowody uzupełniające, które zostały pominięte przez Sąd I instancji.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, a nie jak podaje autor kasacji wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie stawiając ów zarzut zaniechano jego uzasadnienia, co nie pozwala w postępowaniu kasacyjnym dociec jakiego rodzaju naruszenia prawa zostały w tym zakresie dostrzeżone przez autora kasacji. Wypada zatem zgodzić się z Sądem I instancji, który wyjaśniając konieczność zastosowania dodatkowego środka dyscyplinującego organ wskazał, iż skarżącym należy się słuszna rekompensata ze środków publicznych za tak znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym suma pieniężna obok celu represyjnego realizuje też funkcję kompensacyjną, a tym samym bardziej odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy.
Z tych względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.