Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1582/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. R. (Skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] lutego 2011 r. i zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Umową sprzedaży z [...] czerwca 1958 r. l. i B. L. (rodzice Skarżącej) nabyli do wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomość położoną w W. przy ul. N.uregulowaną w księdze wieczystej Kw nr [...]. W 1973 r. zmarła l. L. i spadek po niej odziedziczyli mąż B. L. i córka L. L. (po 1/2 części).

Naczelnik Dzielnicy W. (Naczelnik) decyzją z [...] grudnia 1977 r., orzekł o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 9793 m2, położonej w W. przy ul. N., uregulowanej w KW nr [...] na imię właścicieli B. i l. małż. L. Decyzją wywłaszczeniową ustalono odszkodowanie w wysokości 209.074 zł oraz przyznano powyższe odszkodowanie na rzecz: B. L. w kwocie 104.537 zł oraz "nieustalonych spadkobierców l. L." w kwocie 104.537 zł.

Skarżąca wnioskiem z [...] maja 2005 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wskazując, że w dacie wydania tej decyzji i w toku postępowania wywłaszczeniowego jej matka nie żyła, zaś ona była właścicielem nieruchomości.

Kolegium uznało się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy i postanowieniem z [...] września 2005 r. przekazało sprawę do rozpoznania Wojewodzie.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stwierdzając w kwestionowanej decyzji żadnej wady nieważności z art. 156 § 1 K.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej oraz A. C., Minister decyzją z [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie stwierdzono wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. jednoznacznej sprzeczności decyzji wywłaszczeniowej z treścią przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) – zwanej dalej "ustawą", w szczególności z art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 16, 17 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 8 ust. 8 pkt 1, art. 23 ust. 1 ustawy i art. 90 § 1 pkt 1 i art. 45 K.p.a. oraz trwałej niewykonalności decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Minister wskazał, że celem wywłaszczenia (celem użyteczności publicznej w postaci budownictwa mieszkaniowego) była budowa osiedla mieszkaniowego U. południowy–część wschodnia, wnioskodawcą wywłaszczenia nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2 był uprawniony organ administracji państwowej – Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy W. Na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej wydana była decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]z [...]czerwca 1973 r., zgodna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, której kopia znajduje się w aktach sprawy. Decyzja ta potwierdzała niezbędność i odpowiedniość nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2 na cel wywłaszczenia. Wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do B. L. żyjącego współwłaściciela nieruchomości ujawnionego w Kw nr [...] z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2, jednak rokowania nie doprowadziły do pozytywnego rezultatu, skoro właściciel udokumentował tytuł prawny tylko do pow. 9113 m2. Wobec braku uregulowania w księdze wieczystej stanu prawnego spornej nieruchomości przez spadkobierców zmarłej w 1973 r. I. L. (zmarłego współwłaściciela nieruchomości o pow. 9113 m2) został spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez wystąpienie z ofertą do osoby ujawnionej w księdze wieczystej. Wniosek wywłaszczeniowy z [...] stycznia 1977 r. spełniał wymogi z art. 16 ustawy, a wniosek mógł być w trakcie postępowania uzupełniony o stosowną mapę i decyzję lokalizacyjną. Skoro organ miał obowiązek ocenić wymogi formalne wniosku i wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, to wniosek ten był kompletny.

Dalej Minister podał, że jeżeli chodzi o naruszenia art. 16, art. 17 i art. 18 ustawy, to naruszenia przepisów procesowych poprzez pominięcie w postępowaniu L. L. mogą być kwalifikowane jako podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że B. L. jako właściciel ujawniony w księdze wieczystej otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczeniu rozprawy. Rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą przeprowadzono z udziałem B. L. [...] marca 1977 r. Co prawda w rozprawie nie brał udziału biegły Urzędu [...] inż. J. G., jednak brał on udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Operat ten określał cenę taką samą jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sporządzenie operatu na zlecenie strony i przed postępowaniem wywłaszczeniowym nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

Operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy i wymogów zarządzenia nr [...] Prezydenta [...]z dnia [...] października 1974 r. za część nieruchomości odpowiadającej działce budowlanej, a w pozostałej części zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r.

Jeżeli chodzi o wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako uprawnionych do odszkodowania "nieustalonych spadkobierców" po I. L. Minister wskazał, że L. L. dysponując postanowieniem spadkowym mogła uzyskać odszkodowanie wykazując swój tytuł prawny. Decyzja nie była więc niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W sprawie zastosowano procedurę wywłaszczeniową stosowną dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Poza tym, w ocenie organu decyzja wywłaszczeniowa zawierała niezbędne elementy formalne: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienia osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i pouczenie o środkach odwoławczych.

Decyzja wywłaszczeniowa została zgodnie z art. 45 K.p.a., doręczona nieznanym z miejsca pobytu spadkobiercom I. L. Biorąc pod uwagę to, że przyjęto tryb wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i to, że decyzja wywłaszczeniowa ma charakter rzeczowy organ nie naruszył prawa. Przy kontynuacji postępowania wywłaszczeniowgoe nie było obowiązku zastosowania przepisu art. 90 § 1 pkt 1 Kpa.

Skarżąca wniosła skargę od decyzji Ministra zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) poprzez powierzchowną i wybiórczą oraz arbitralną analizę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz jedynie pozorne odniesienie się przy rozpatrzeniu sprawy do części zarzutów odwołania;
2. 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika z [...] grudnia 1977 r., która była niewykonalna w dacie jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały jako, że określała jako właściciela nieruchomości osobę zmarłą, a jako osobę uprawnioną do odszkodowania nieustalonych spadkobierców tej osoby;
3. 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:
4. a) art. 24 ustawy poprzez zaakceptowanie decyzji wywłaszczeniowej, która wskazuje jako właściciela nieruchomości osobę zmarłą przed datą wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji wywłaszczeniowej, a w aspekcie orzeczenia o odszkodowaniu jest skierowana do "nieustalonych spadkobierców" I.L., tj. tworu, który nie ma żadnej podmiotowości (nie ma zdolności procesowej, ani prawnej);
5. b) art. 90 § 1 pkt 1 Kpa poprzez zaakceptowanie wydania decyzji wywłaszczeniowej bez ustalenia stron postępowania w sytuacji, gdy zachodziły obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania wobec konieczności ustalenia spadkobierców zmarłej współwłaścicielki wywłaszczanej nieruchomości;
6. c) art. 6 ust. 1 i 4 ustawy poprzez zaakceptowanie zaskarżoną decyzją faktu nieuprawnionego odstąpienia od rokowań przez ubiegającego się o wywłaszczenie i tym samym niewykonania obligatoryjnego trybu cywilnego przed trybem administracyjno-prawnym;
7. d) art. 23 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w której nie ustalono terminu zapłaty odszkodowania oraz nie wymieniono osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz nie zawarto uzasadnienia;
8. e) art. 16 ust. 2 pkt 8 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy oraz art. 59 § 2 i art. 57 § 1 Kpa poprzez akceptację decyzji wywłaszczeniowej pomimo, że została wydana na wniosek, który zawiera braki formalne i nie spełnia szeregu podstawowych wymogów ustawy wymaganych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;
9. f) art. 22 ustawy poprzez zaakceptowanie faktu ustalenia odszkodowania na podstawie pobieżnego nieaktualnego szacunku dokonanego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez osobę niebędącą biegłym oraz bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych, a zatem z naruszeniem wymogu ustalenia odszkodowania przez biegłego powołanego w postępowaniu wywłaszczeniowym według wartości nieruchomości z daty wywłaszczenia;
10. g) art. 3 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, choć ta ostatnia decyzja nie wskazuje i nie wykazuje przesłanek wywłaszczenia i jego podstawy prawnej oraz nie określa w trybie jakiego przepisu prawa oraz w jakim celu następuje wywłaszczenie, ani nie wykazuje, że jest ono niezbędne dla realizacji tego celu;
11. h) art. 21 ust. 2 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i zaakceptowanie wywłaszczenia dokonanego bez ustalenia, czy nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy na cele dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne oraz, czy wnioskodawca dysponuje środkami na wypłatę odszkodowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w całości i zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Sąd odniósł się do natury postępowania nadzorczego wyjaśniając, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 K.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza przesłanek nieważności zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym wówczas, gdy doprowadziła do wadliwego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, jeżeli chodzi o główne elementy tworzące ten stosunek. Podmioty tego stosunku, tj. organ (który w niniejszej sprawie działał na wniosek), strony postępowania (osoby wywłaszczane) oraz przedmiot tego stosunku (wywłaszczana nieruchomość, podstawa prawna decyzji wywłaszczeniowej).

Nie budziło wątpliwości Sądu, że decyzja wydana przez niewłaściwy organ jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Poza sporem jest to, że decyzja orzekająca o prawach innego podmiotu, niż strona postępowania (skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie), jest także wadliwa w stopniu kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Wadliwa w sposób kwalifikowany jest także decyzja wydana w warunkach oczywiście błędnego zastosowania przepisów stanowiących jej materialne otoczenie prawne (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Z kolei - zdaniem Sądu - decyzja orzekająca, co do przedmiotu, który nie istnieje w takim kształcie, jaki wynika z osnowy decyzji (co ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym - kreującej skutki prawnorzeczowe) również jest obarczona wadą nieważności w postaci jej trwałej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, wynika to z tego, że takie elementy jak: organ administracji, strona (strony) postępowania, przedmiot postępowania stanowią "główne filary" stosunku administracyjnego, tworzącego sprawę indywidualną. Wady odnoszące się chociażby do jednej z tych składowych należy zatem traktować jako wady kwalifikowane bowiem w przypadku ich wystąpienia stosunek administracyjnoprawny nie może się prawidłowo zawiązać.

W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z akt wywłaszczeniowych wynika, że przed wywłaszczeniem istniała nieruchomość zapisana w Kw nr [...] o pow. 9113 m2 (poświadczony skrócony odpis z Kw nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.). Z kolei całe szeroko rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe (postępowanie ofertowe i właściwe postępowanie wywłaszczeniowe), w tym poszczególne czynności tego postępowania (elaborat szacunkowy, oferta o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wniosek wywłaszczeniowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie, rozprawa) oraz decyzja kończąca to postępowanie (decyzja wywłaszczeniowa) odnoszą się do nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] o pow. 9793 m2.

Akta administracyjne dowodzą tego, że wnioskodawca wywłaszczenia – Naczelnik Dzielnicy W. domagał się nabycia od B. L. gruntu o pow. 9793 m2 pod budowę osiedla mieszkaniowego U. południowy – część wschodnia, mimo, że w księdze wieczystej Kw nr [...] figurował grunt o pow. 9197 m2 (mniejszy o 680 m2).

Z powyższego wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie (na etapie rokowań), a następnie wnioskodawca wywłaszczenia wykreowali nieruchomość, która nie istniała w kształcie zaproponowanym przez ten podmiot. Organ wywłaszczeniowy, w stosunku do takiej nieruchomości przeprowadził zaś postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję. Z akt sprawy (np. opinii geodezyjnej z dnia [...]października 2016 r. i jej załączników) wynika, że domaganie się nabycia od B. L. gruntu o pow. 9793 m2, zamiast 9113 m2 nie wiązało się z oczywistą omyłką, czy też oczywistym błędem, który mógł być sprostowany w trybie przepisu art. 105 § 1 K.p.a..

Tymczasem w przypadku wadliwie oznaczonej nieruchomości nie można było w ogóle rozpocząć rokowań, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy. W toku rozmowy przeprowadzonej przez przedstawiciela Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z B. L. ujawnił się brak dokumentów na nabycie nieruchomości o pow. 9793 m2. Zatem oferta przygotowana na nabycie takiej nieruchomości niejako a limine nie mogła być objęta porozumieniem stron i doprowadzić do zawarcia umowy nabycia. Zdaniem Sądu, wątpliwe jest, aby w ówczesnym stanie prawnym (art. 15, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie - Dz. U. z 1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) istniała możliwość sporządzenia przez notariusza w formie aktu notarialnego umowy nabycia, o której mowa w art. 6 ustawy, wobec wskazanej przez Naczelnika nieruchomości o pow. 9793 m2 zapisanej w Kw nr [...]. Co do spornej nieruchomości były bowiem niezgodne dwa główne dokumenty.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynikało, że nieruchomość pn. dz. "N." ma pow. 9113 m2. Z kolei mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych, wpisana do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] sierpnia 1974 r. nr [...] (na którą później powołał się organ w decyzji wywłaszczeniowej) wskazywała, że działka pn. "N." ma pow. 9793 m2. W takim przypadku wnioskodawca wywłaszczenia nie mógł przedstawić wraz z wnioskiem wywłaszczeniowym wyników rokowań, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę (art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy), a to warunkowało dopuszczalność wywłaszczenia.

W takiej sytuacji nie można było przyjąć, że ujawniły się trudne do pokonania przeszkody do prowadzenia rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy). Wadliwie określony przedmiot nabycia na warunkach wywłaszczenia mógł być bowiem łatwo sanowany poprzez zmodyfikowanie przez ubiegającego się o wywłaszczenie przedmiotu oferty do nieruchomości o pow. 9113 m2 zapisanej w Kw nr [...]. Wobec tego trafne jest stanowisko skarżącej, że wydana w takich warunkach decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo – art. 6 ust. 1 ustawy, co wypełniało podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu, decyzja wywłaszczeniowa w której rozstrzygnięciu wadliwie określono przedmiot wywłaszczenia nie mogła wywrzeć skutku rzeczowego, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 ustawy, tj. spowodować nabycie przez Skarb Państwa gruntu zapisanego w Kw nr [...] o pow. 9793 m2. Istnieją poważne wątpliwości, co do tego, czy decyzja ta mogła być wykonana w sposób, o którym mowa w przepisie art. 31 ustawy. Na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 45 i art. 52 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 57, poz. 320 ze zm.) sąd wieczystoksięgowy miał bowiem możliwość dokonania wpisu zgodnego z wnioskiem zainteresowanego, jeżeli nie było istotnych rozbieżności pomiędzy dokumentem będącym podstawą wpisu, a treścią księgi wieczystej. Taki wniosek Sądu jest zasadny w sytuacji, gdy niezgodne z treścią księgi wieczystej Kw nr [...] były dwa główne dokumenty – decyzja wywłaszczeniowa i mapa sytuacyjna nr [...].

Z księgi wieczystej nr [...] wynikało bowiem, że nieruchomość pn. dz. "N." ma pow. 9113 m2. Z kolei decyzja wywłaszczeniowa i mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych, wpisana do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] sierpnia 1974 r. nr [...] wskazywały, że Skarb Państwa nabył poprzez wywłaszczenie nieruchomość pn. dz. "N." o pow. 9793 m2.

Zasadnie zatem wskazała Skarżąca, że decyzja wywłaszczeniowa orzekająca o wywłaszczeniu wadliwie oznaczonego gruntu była trwale niewykonalna w dacie jej wydania, co wypełnia podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. To stanowisko potwierdza brak ujawnienia przez Skarb Państwa zdarzenia prawnego w postaci wywłaszczenia w księdze wieczystej nr [...], czy też w później założonej elektronicznej księdze wieczystej Kw nr [...]. Z kolei z treści będącego w aktach sprawy odpisu zwykłego z Kw nr [...]wynika, że L. R. i spadkobiercy po B. L. ujawnili swe prawo własności do nieruchomości o pow. 9113 m2 w księdze wieczystej w dniu [...] listopada 2004 r.

Sąd podzielił też stanowisko Skarżącej, że wniosek wywłaszczeniowy zawierał braki formalne i wobec tego nie mógł stanowić podstawy do procedowania przez organ wywłaszczeniowy, co do istoty sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zachowały się oryginalne akta wywłaszczeniowe. Cały tok postępowania, zaczynając od elaboratu szacunkowego, a kończąc na decyzji wywłaszczeniowej, udokumentowany jest w tychże aktach. Wszystkie dokumenty tego postępowania, poczynając od elaboratu szacunkowego, a kończąc na decyzji wywłaszczeniowej, zostały opatrzone kolejnymi numerami (od 1 do 19). Z akt wywłaszczeniowych wynika, że wniosek wywłaszczeniowy nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w 16 ust. 2 pkt 8 ustawy (informacji o środkach, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania). Do wniosku nie zostały dołączone: decyzja lokalizacyjna i mapa obszaru wywłaszczanego, a tego wymagał przepis art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy.

Te braki formalne winny być uzupełnione w trybie art. 59 § 1 Kpa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czego organ wywłaszczeniowy nie uczynił. Z przepisu art. 16 ustawy wynikało, że postępowanie wywłaszczeniowe może być wszczęte jedynie w oparciu o wniosek kompletny pod względem formalnym. Tylko w przypadkach szczególnych (ten przypadek nie zachodził w niniejszej sprawie) postępowanie wywłaszczeniowe mogło być wszczęte mimo tego, że wniosek wywłaszczeniowy nie zawierał wszystkich dokumentów (art. 16 ust. 5 ustawy). Zatem w niniejszej sprawie Naczelnik Dzielnicy W. naruszył w stopniu rażącym przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy wydając po przeprowadzeniu rozprawy, decyzję o charakterze merytorycznym (decyzję wywłaszczeniową), bez wyjaśnienia, czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami na wypłatę odszkodowania i bez uzyskania niezbędnej dokumentacji.

Sąd dostrzegł to, że organ wywłaszczeniowy w treści decyzji wywłaszczeniowej powołał się na mapę sytuacyjną [...] i decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]z dnia [...] czerwca 1973 r., jednakże dokumentów tych nie załączono do wniosku wywłaszczeniowego (nie wymieniono tych dokumentów jako załączniki do wniosku). Te dokumenty nie zostały też przedłożone przez wnioskodawcę wywłaszczenia do sprawy w dalszym toku postępowania. Organ nie wzywał wnioskodawcy do przedłożenia tych dokumentów przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. Na kopiach decyzji lokalizacyjnej Nr [...]pozyskanych w sprawach zwrotowych (akta zwrotowe opisane "S. [...]ul. N. Teczka odtworzona", pismo Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1996 r.) brak jakiejkolwiek adnotacji świadczącej o tym, że decyzja ta była składana do organu wywłaszczeniowego. To samo dotyczy pozyskanych kopii mapy sytuacyjnej [...] (k-68 i 100 akt adm. ozn. nr [...]).

Z powyższego wynika, że organ wywłaszczeniowy nie zebrał w toku postępowania wywłaszczeniowego materiału dowodowego dokumentującego lokalizację w terenie inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego U. południowy. Dane określające decyzję lokalizacyjną i mapę sytuacyjną pozyskał zaś w inny sposób. Jeżeli chodzi o ten pierwszy dokument – z wniosku wywłaszczeniowego, jeżeli chodzi o mapę sytuacyjną – nie wiadomo z jakiego źródła.

Skoro zatem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1977 r. była wadliwa w stopniu kwalifikowanym w zakresie dotyczącym wywłaszczenia to tym samym tego rodzaju wadą obarczona jest w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie, skoro odszkodowanie ustalono w postępowaniu które nie mogło być wszczęte i w oparciu o wycenę szacunkową, nieistniejącej nieruchomości o pow. 9793, zapisanej w Kw nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro Wojewoda i Minister nie dostrzegli opisanych wyżej kwalifikowanych wad kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej i organy te błędnie przyjęły, że decyzja z [...] grudnia 1977 r. nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., to zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, że pozbawienie jej udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym lub poszczególnych jego etapach świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu – jak trafnie wskazał Minister– mógłby być rozpatrywany jako podstawa do wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego Ursynów południowy – część wschodnia mieścił się w celu wywłaszczenia wskazanym w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy (zorganizowane budownictwo mieszkaniowe). Wnioskodawcą wywłaszczenia był organ administracji [...] – Naczelnik Dzielnicy W. Dzielnica W. była dzielnicą Miasta [...], a zatem naczelnik dzielnicy był niewątpliwie organem wchodzącym w skład miejskich organów administracji państwowej. To stanowisko wzmacnia treść przepisu art. 55 ustawy, który w sensie procesowym zrównuje, na potrzeby tej ustawy, prezydentów miast z naczelnikami dzielnic.

Decyzja wywłaszczeniowa wskazuje cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczana nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego U. południowy – część wschodnią. Podstawa prawna wywłaszczenia wynika z art. 3 ust. 2 ustawy. Podnoszona w skardze kwestia "niezbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia miałaby znaczenie, gdyby został prawidłowo określony przedmiot wywłaszczenia i gdyby organ przeprowadził dowód z dokumentów w postaci decyzji lokalizacyjnej i mapy sytuacyjnej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy jedynie zasygnalizować, że - co do zasady – niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia dokumentowała w niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji inwestycji wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz.

47) oraz uchwały Rady Ministrów Nr 109 z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M. P. Nr 31, poz. 198), lokalizująca dane przedsięwzięcie w terenie. Decyzji tej nie pozyskano na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej. Zasadniczo, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie mógł nabyć nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji dobrowolnie, to jedyną możliwością wykonania decyzji lokalizacyjnej na gruncie prywatnym było wywłaszczenie właściciela tej nieruchomości poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Podnoszona w skardze kwestia sporządzenia wyceny przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nieprzeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych nie mogła świadczyć o rażącym naruszeniu prawa – art. 22 ustawy. Z analizy przepisów ustawy wynika, że w toku szeroko rozumianego postępowania wywłaszczeniowego przyjęto zasadę jednokrotności wyceny. Biegły z listy wojewody sporządzał dla ubiegającego się o wywłaszczenie opinię wskazującą jaka winna być cena nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Natomiast w toku rozprawy jedynie wysłuchiwano opinii biegłych i na tej podstawie ustalano odszkodowanie, co wynika z art. 22 ustawy.

W niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że organ procedował i wydał decyzję wywłaszczeniową w stosunku do osoby zmarłej. Organ wywłaszczeniowy prowadził postępowanie z udziałem B. L. i do niego jako adresata skierował decyzję. Jako uprawnionych do odszkodowania wskazał B. L. i spadkobierców po I. L. (jednym z nich był B. L.). I. L. organ wymienił w treści decyzji jako osobę ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]. Organ miał wiedzę o śmierci I.L. – to wynika z wniosku wywłaszczeniowego i zezwolenia z dnia [...] grudnia 1976 r.

Zawieszenie postępowania na podstawie art. 90 § 1 pkt 1 K.p.a. nie wchodziło w grę. Przepis ten miał zastosowanie, gdy strona zmarła w toku postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca bowiem I. L. zmarła w 1973 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako osób uprawnionych do odszkodowania nieustalonych spadkobierców I. L. do ½ części nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, skoro – obiektywnie rzecz biorąc – już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej istniało prawomocne postanowienie sądu spadku z dnia [...] lutego 1976 r., sygn. akt VII Ns 190/76, stwierdzające nabycie spadku po I.L. i wynikało z niego, że spadek w udziale wynoszącym ½ części nabyli B. L. i L. L. Wobec tego L. L. w toku postępowania mogła zgłosić swe prawa i być wymieniona jako osoba uprawniona do odszkodowania – art. 20, art. 24 ustawy (była wówczas pełnoletnia). W przypadku złożenia należnej jej sumy odszkodowania do depozytu sądowego (gdyby taki fakt miał miejsce, czego Sąd nie oceniał) skarżąca jako spadkobierca po I. L., legitymujący się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, mogłaby odebrać należną jej kwotę z depozytu sądowego w terminie ustawowym z art. 27 ust. 3 ustawy.

Z decyzji wywłaszczeniowej wynika termin zapłaty odszkodowania. Organ odwołał się w tym zakresie do przepisu art. 12 ust. 1 ustawy. Skoro wycenie podlegał jedynie grunt, to termin zapłaty odszkodowania wynosił 3 miesiące, licząc od dnia kiedy decyzja ustalająca odszkodowanie, a więc decyzja wywłaszczeniowa w tej części stała się ostateczna.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w wyroku ocenę prawną, wyjaśni czy wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] grudnia 1977 r., w szczególności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. oraz rozważy też, czy dla niniejszej sprawy znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżony został w całości skargą kasacyjną przez Miasto [...] (Miasto) oraz Ministra.

Miasto w skardze kasacyjnej podniosło zarzut:

1. I. naruszenia przepisów postępowania to jest:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie:
3. a. wyjaśnienia przyczyn rozbieżności w powierzchni nieruchomości pomiędzy dokumentami: mapą sytuacyjną dla celów wywłaszczeniowych nr [...] i księgą wieczystą KW nr [...]. skutkujący oceną, iż decyzja wywłaszczeniowa orzekająca o wywłaszczeniu wadliwie oznaczonego gruntu była trwale niewykonalna w dacie jej wydania, co wypełnia podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.,
4. b. zbadania czy wniosek wywłaszczeniowy zawierał braki formalne i wobec tego nie mógł stanowić podstawy do procedowania przez organ wywłaszczeniowy, co do istoty sprawy, gdyż nie załączono do niego decyzji lokalizacyjnej i mapy obszaru wywłaszczanego oraz nie wskazano, czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami na wypłatę odszkodowania, co skutkowało oceną Sądu. iż w niniejszej sprawie Naczelnik naruszył w stopniu rażącym przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy
5. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części obejmującej powierzchnię 680 m2 {odpowiadającej różnicy w powierzchni wynikającej z księgi wieczystej oraz decyzji wywłaszczeniowej i mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych), co skutkowało kategoryczną oceną Sądu. iż zarówno Wojewoda jak i Minister błędnie przyjęli, że decyzja z [...] grudnia 1977 r. nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa oraz wskazaniami co do dalszego postępowania odnoszącymi się do rozstrzygnięcia co do całej decyzji wywłaszczeniowej.
6. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 art. 16 ust. 2 pkt 6) i ust. 3 pkt 1) i 2). art. 17 ust. 1 i 3 pkt 2). art. 19 ust.
7. 2. art. 21 ust. 1 i 2. art. 29 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że ubiegający się o wywłaszczenie, a następnie wnioskodawca wywłaszczenia wykreowali nieruchomość, która nie istniała w kształcie zaproponowanym przez len podmiot i organ wywłaszczeniowy wadliwie oznaczył nieruchomość rozpoczynając rokowania i składając ofertę obejmując postępowaniem nieruchomość, w stosunku do której nie było dokumentów potwierdzających nabycie nieruchomości, podczas gdy w/w przepisy ustawy o zasadach i (rybie wywłaszczania nieruchomości wyraźnie dopuszczały możliwość wywłaszczenia posiadaczy samoistnych i akta sprawy wskazują, że wywłaszczeniem została objęta oprócz powierzchni jaką udokumentował właściciel (9113 m2) również powierzchnia 680 m2 wywłaszczanej skarpy, będąca w posiadaniu B.L.

Miasto na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi - pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] grudnia 2017 r. wraz z załącznikami: badaniem hipotecznym w zakresie KW [...] wraz ze szkicem do badań hipotecznych, wykazem rozbieżności nieruchomości hipotecznych w zakresie KW [...], obliczeniem powierzchni działek w hipotekach w zakresie działek wchodzących w skład K W [...] oraz planem sytuacyjnym nieruchomości p.n. W. Nr hip. [...].

Minister na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że wniosek wywłaszczeniowy zawierał braki formalne, podczas gdy niekompletne akta archiwalne nie dają podstaw do oceny, iż wniosek wywłaszczeniowy nie został uzupełniony przez ubiegającego się o wywłaszczenie w toku postępowania wywłaszczeniowego,

1. 1. b) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które polegało na uchyleniu zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.,

1. 1. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art, 16 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa i art. 6 ust. 1, art. 21 ust 1 i 2 ustawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:
3. a) art. 6 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskutek wadliwego oznaczenia powierzchni nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie nie mógł w ogóle rozpocząć rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czym rażąco naruszył prawo, podczas gdy ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany do wystąpienia z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości do jej właściciela,
4. b) art. 31 ustawy. w zw. z art. 156 § 1 pkt Kpa, art. 15, 30 i 32 ustawy z dnia 25.05.1951 r. - Prawo o notariacie oraz art. 22, art. 45 i art. 52 par. 2 dekretu z dnia 11.10.1946 r. - Prawo o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskutek wadliwego oznaczenia powierzchni nieruchomości, wydana decyzja była obarczona wadą trwałej niewykonalność decyzji wywłaszczeniowej w dacie jej wydania, podczas gdy jej wykonalność nie budzi wątpliwości,
5. c) art. 21 ust. 1 i 2 ustawy poprzez uznanie, iż niedołączenie do wniosku wywłaszczeniowego wszystkich dokumentów oraz niezbędnych informacji stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy uchybienia przepisów proceduralnych nie wypełniają w przedmiotowej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra z [...] lutego 2017 r., a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Skarżąca wniosła o ich oddalenie.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Miasta wskazała, że podmiot ten powołuje się na kwestionowane w tym postępowaniu przyczyny nieważności decyzji wywłaszczeniowej jako na podstawy stwierdzenia nieważności o decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie rozbieżności co do powierzchni nieruchomości. Wskazała, że sprawa dotyczyła nieważności decyzji odejmującej prawo własności a nie posiadanie. Nie zgodziła się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organom wykreowanie nowej nieruchomości. Końcowo podniosła, że z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 8, art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 5 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej organu Skarżąca wskazała, że Minister nie zakwestionował w zarzutach ocen Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do rażącego naruszenia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 8, art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 16 ust. 5 ustawy. Podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braków formalnych wniosku i ich znaczenia. Podkreśliła, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu wywłaszczeniowego nie było odjęcie posiadania czy użytkowania tylko prawa własności nieruchomości o powierzchni 9793m2 dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze KW [...] a taka nieruchomość nigdy nie istniała. Wyjaśniła, że wskazanie jako osoby podlegającej wywłaszczeniu posiadacza możliwe byłoby jedynie w razie wykazania, że osoby właściciela nie da się ustalić, a w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń. Wskazała, że nie było przeszkód dla rozpoczęcia rokowań w sprawie zbycia nieruchomości o powierzchni 9113 m2. Wskazała, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do niewykonalności decyzji wywłaszczeniowej było trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 lipca 2022 r. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skargi kasacyjne mają częściowo usprawiedliwione podstawy.

Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że zaistniała przesłanka trwałej niewykonalności decyzji, bowiem w toku postępowania wywłaszczeniowego wykreowana została nieistniejąca nieruchomość. Powyższe ustalenie stało się również podstawą do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy (zarzut objęty punktem II petitum skargi kasacyjnej Miasta i punktem 2a skargi kasacyjnej organu).

Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do "wykreowania" w toku postępowania wywłaszczeniowego nieistniejącej nieruchomości, uznając w tym zakresie za zasadne zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności odwołać się należy do definicji nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Sąd kasacyjny wskazuje, że brzmienie powyższego przepisu nie uległo zmianie od daty wejścia w życie kodeksu cywilnego, to jest od 1 stycznia 1965 r.

Stosownie do art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 z późn. zm., dalej: "dekret z 11 października 1946 r."), obowiązującego do 31 grudnia 1982 r. dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą

Zasada prowadzenia odrębnej księgi wieczystej dla każdej nieruchomości, utrzymana została po wejściu w życie ustawy z ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204).

Sąd Najwyższy w uchwale z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13, wskazał, że dominująca w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest koncepcja przewidująca pierwszeństwo wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwały SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZP 24/06; z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 27/07; z 22 lutego 2012 r., sygn. akt IV CSK 278/11).

Sąd Najwyższy podkreślił, w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 k.c.

Stanowiąca podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej ustawa wskazywała w art. 1, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem jej przepisów. Nie zawierała natomiast odrębnej definicji nieruchomości. Ustawa przewidywała natomiast, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem, a w przypadku nadania nieruchomości zamiennej - także prawa własności tej nieruchomości (art. 31 ust. 1 ustawy). W świetle przywołanych przepisów ustawy, kodeksu cywilnego oraz obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 4 dekretu z 11 października 1946 r. przyjąć należy, że również dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego nieruchomość winna być wyodrębniana poprzez odwołanie się do księgi wieczystej dla niej prowadzonej.

W decyzji z [...] grudnia 1977 r. orzeczono o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 9793 m2, położonej w W. przy ul. N., uregulowanej w KW nr [...] na imię właścicieli B. i I.małż. L. Nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zatem określona poprzez odwołanie się do konkretnej księgi wieczystej. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania wywłaszczeniowego wykreowano nieistniejącą nieruchomość.

Skoro decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym niezasadne są zarzuty objęte punktem I.2. petitum skargi kasacyjnej Miasta dotyczące zaniechania rozważenia przez Sąd pierwszej instancji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części, to jest co do owych 680m2 powierzchni stanowiącej różnicę pomiędzy powierzchnią wskazaną w księdze wieczystej a powierzchnią wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej.

Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 ustawy (zarzut z punktu 2.a. petitum skargi kasacyjnej Ministra). Oferta wykupu nieruchomości została skierowana do B. L. Po jej otrzymaniu B.L. poinformował, że ma umowę kupna z [...] czerwca 1958 r., jednakże w akcie tym figuruje powierzchnia bez skarpy. Z tej przyczyny organ odstąpił od dalszych rokowań. W trakcie rozprawy [...] marca 1977 r. B. L. oświadczył, że nieruchomość stanowi własność hipoteczną, o powierzchni 9793m2, ale w księdze wieczystej ujawnione zostało tylko 9113m2 ponieważ skarpy nie rozliczano jako nieużytku. B.L. wskazał, że na planie załączonym do księgi uwidoczniona jest działka wraz ze skarpą w związku z tym prosiłby o uznanie tej działki, która jest w jego użytkowaniu od 1952 r.

W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy.

Niezasadne są natomiast zarzuty Miasta objęte punktem I.1.a) petitum jego skargi kasacyjnej w zakresie niewyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji przyczyn rozbieżności w powierzchni nieruchomości pomiędzy mapą sytuacyjną dla celów wywłaszczenia nieruchomości nr [...] i księgą wieczystą KW nr [...]. Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Celem postępowania administracyjnego było zbadaniem czy decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności. Celem postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem skargi było natomiast zbadanie, czy w postępowaniu nadzorczym prawidłowo organy uznały, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta wadą nieważności.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wobec wykreowania nieistniejącej nieruchomości decyzja wywłaszczeniowa miała charakter niewykonalny. Uzasadniając swoje twierdzenie Sąd powołał się na przepisy ustawy z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie oraz art. 22, art. 45 i art. 52 par. 2 dekretu 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych i hipotece wywodząc, że rozbieżność pomiędzy powierzchnią wskazaną w decyzji i w mapie sporządzonej dla celów wywłaszczenia a powierzchnią ujawnioną w księdze wieczystej za uniemożliwiająca zarówno sporządzenie ewentualnego aktu notarialnego nabycia jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Na poparcie tego ostatniego stwierdzenia Sąd przywoływał okoliczność, że Skarżąca oraz spadkobiercy B. L. ujawnili swoje prawa do nieruchomości o powierzchni 9113m2 w księdze [...] w dniu [...] listopada 2004 r.

Powyższe stanowisko kwestionował skarżący kasacyjnie Minister (zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej).

Na wstępie wskazać należy, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2277/14 oraz z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07).

Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14).

W świetle powyższej definicji nie można uznać, by rozbieżność pomiędzy powierzchnią nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu wskazaną w księdze wieczystej a powierzchnią wskazaną w decyzji przesądzała o niewykonalności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 5 dekretu z 11 października 1946 r. "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nieruchomość będzie oznaczona w księdze wieczystej na podstawie urzędowych pomiarów." Za taki urzędowy pomiar uznać przywołaną zarówno w decyzji wywłaszczeniowej jak i wyroku Sądu pierwszej instancji mapę sytuacyjną dla celów wywłaszczeniowych, wpisaną do ewidencji składnicy geodezyjnej [...] sierpnia 1974 r. nr [...]. W tej sytuacji za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że treść decyzji wywłaszczeniowej oraz mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczenia czyniły niemożliwym dokonanie wpisu do księgi wieczystej. Dokumenty te pozwalały na dokonanie wpisu zarówno co do prawa własności (dział II księgi wieczystej) jak i w zakresie oznaczenia nieruchomości (dział I księgi wieczystej).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że stanowisku Sądu pierwszej instancji o braku możliwości wykonania decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na brak możliwości dokonania wpisu do księgi wieczystej przeczą zarówno dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy jak i twierdzenia zawarte we wniesionej do Sądu pierwszej instancji skardze Skarżącej.

Jak ustalono w toku postępowania nadzorczego, dawnej działce objętej wywłaszczeniem odpowiadają działki [...] (pow. 211m2), [...] (pow. 2693m2), [...] (pow. 737m2), [...], [...]cz, [...]cz, [...]cz, [...]cz, [...]cz, [...]cz, [...], [...]i [...] (pismo z [...] września 2010 r.).

Z wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomość w skład których wchodzą powyższe działki, które Sąd kasacyjny uznaje za fakty powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. wynika, że:

Dla działki [...]prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW [...]. Działka ta odłączona została z księgi wieczystej KW [...]i stanowi własność Miasta [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2002 r. nr [...].

Dla działek [...]i [...]prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW [...]. Działki te odłączone zostały z księgi wieczystej KW [...] i stanowią własność osób fizycznych i prawnych, przy czym udziały w prawie własności tejże nieruchomości związane są z prawem odrębnej własności lokali w budynku posadowionym na tejże nieruchomości.

Przywołana przez Sąd pierwszej instancji oraz wymieniona w odpisach powołanych wyżej ksiąg wieczystych księga KW [...] zapisana została w miejsce zaginionej "W. [...]". Jak wynika ze znajdujących się w niej wypisów, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obejmowała ona jednak wyłącznie działki [...]i [...]oraz działki [...], [...], [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 4027m2. W odniesieniu do sześciu ostatnich działek w dziale III znajduje się wzmianka, że dla tej samej działki prowadzona jest odrębna księga wieczysta.

Z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek [...], [...], [...][...], [...], [...] (KW [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wynika, że w stosunku do tychże działek wydane zostały decyzje stwierdzające nabycie z mocy prawa ich własności ([...] września 1992 r.).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Rejonowego z [...] czerwca 1996 r..nieruchomość objęta księgą wieczystą KW [...] o powierzchni 9.793 m2 z obrębu [...]położona w W. przy ul. N. została skomunalizowana na rzecz Gminy z wyjątkiem 727 m2 przeznaczonych pod drogę.

Oznacza to, że decyzja wywłaszczeniowa stanowiła podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnych a następnie odłączenia części działek z księgi wieczystej KW [...].

Podsumowując tę część rozważać podzielić należy stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie, iż decyzja wywłaszczeniowa była trwale niewykonalna w dacie jej wydania.

Zasadne są również zarzuty objęte punktem I.1.b) petitum skargi kasacyjnej Miasta oraz 2.c. petitum skargi kasacyjnej organu dotyczące nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogły być wady formalne wniosku wywłaszczeniowego.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11).

Jak wynika z ustaleń organów, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego U., wnioskodawcą wywłaszczenia był uprawniony organ administracji państwowej, na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej wydana została decyzja lokalizacyjna. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku uznał, że cel wywłaszczenia mieścił się w zakresie zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Okolicznością niesporną jest również fakt powołania się przez organ wywłaszczeniowy zarówno na decyzję lokalizacyjną jak i mapę sytuacyjną dla celów wywłaszczenia. Oznacza to zatem, że stan faktyczny istniejący w dacie rozpoznawania wniosku wywłaszczeniowego uzasadniał wydanie decyzji wywłaszczeniowej w świetle przepisów ustawy.

Nie można zatem uznać niedołączenia decyzji lokalizacyjnej oraz mapy za rażące naruszenie art. 16 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Również sam fakt niedołączenia do wniosku informacji o środkach pozwalających na zapłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 16 us.t 2 pkt 8 ustawy nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 ustawy co uprawniałoby do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Opisane przez Sąd pierwszej instancji braki formalne wniosku mogłyby podlegać kontroli w toku ewentualnego postępowania instancyjnego, nie przesądzają jednak o nieważności decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargi kasacyjne, w których Skarżąca podnosiła, że z uwagi na niepowołanie w zarzutach skargi kasacyjnej Ministra art. 16 ust. 2 pkt 8, art. 16 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 16 ust. 5 ustawy nie jest możliwe zakwestionowanie poglądu Sądu pierwszej instancji co do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ w punkcie 2.b. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że niedołączenie wszystkich informacji i dokumentów stanowi naruszenie prawa. Tak sformułowany zarzut podlegał kontroli Sądu kasacyjnego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w jego ocenie w sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z uwagi na rozpoznanie wniosku pomimo niedołączenia wszystkich wymaganych ustawą dokumentów. Minister w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionował to stanowisko wykazując, że nie każde naruszenie prawa może zostać uznane za rażące, podobne stanowisko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraziło Miasto.

W konsekwencji zasadny był zarzut z punktu 1. c. petitum skargi kasacyjnej Ministra. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i art. 6 ust. 1, art. 21 ust 1 i 2 ustawy uznając, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Niezasadne są natomiast zarzuty objęte punktem 1.a i 1b petitum skargi kasacyjnej Ministra.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekł na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu oraz zamknięciu rozprawy. Okoliczność, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd nieprawidłowo ocenił kompletność akt sprawy wywłaszczeniowej nie mogła być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Niezasadne jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej poprzez zbadanie zgodności z prawem wydanych decyzji a następnie zastosował środek przewidziany ustawą, to jest uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Okoliczność, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu (które to stanowisko podzielił również Sąd kasacyjny) brak było podstaw do uchylenia decyzji, nie stanowi o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. sformułowany został w sposób uniemożliwiający jego kontrolę. Przepis ten składa się z 8 punktów, organ nie wyjaśnił, jakiego punktu dotyczyło naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Wniosek dowodowy został oddalony z uwagi na dołączenie do skargi kasacyjnej wyłącznie kserokopii opisanych w niej dokumentów.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia również, że wyrażony w skardze kasacyjnej Miasta pogląd o niedoręczeniu Skarbowi Państwa odpisu zaskarżonego wyroku jest nieprawidłowy. W aktach sądowych na kartach 54 oraz 182 znajdują się pełnomocnictwa udzielone r. pr. P. P. do reprezentowania [...], Urzędu [...], Prezydenta [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Na karcie 183 znajduje się pełnomocnictwo udzielone r. pr. D. S. do reprezentowania Miasta [...], Urzędu [...], Prezydenta [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Oznacza to, że zarówno r. pr. P. P. jak i r. pr. D.S. upoważnione były zarówno do reprezentacji Miasta [...] jak i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Rzeczywiście, w protokole rozprawy odnotowano, że r.pr. P.P. reprezentuje jedynie [...], jednak nie zmienia to faktu, że była ustanowiona również pełnomocnikiem Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...].

Na karcie 273 akt sądowych znajduje się dowód doręczenia r.pr. P. P. jako pomocnikowi Prezydenta [...] (to jest podmiotowi reprezentującemu M) oraz Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (czyli jako reprezentantowi Skarbu Państwa) odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem.

Rozstrzygnięcia zawarte w punkcie 2 i 3 wyroku, to jest rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostały na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz skarżącego kasacyjnie Miasta zasądzono zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych oraz zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, który reprezentował ten podmiot również w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych. Na rzecz Ministra zasądzono zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych oraz zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, który nie reprezentował organu w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w wysokości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).