Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 188/14 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], Naczelnik Gminy B. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. R., ozn. jako dz. nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] własność T.P. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] maja 1976 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć wystąpiła M.P. jako następca prawny T.P. W uzasadnieniu wniosku wskazała na niewłaściwość organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie, a także podważyła niezbędność wywłaszczenia dla realizacji celów określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zakwestionowała wysokość ustalonego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Sieradzkiego oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy B. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M.P. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru. W uzasadnieniu podniosła, że do realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości doszło jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania, a także prawidłowość wydania opinii szacunkowej, na podstawie której dokonano wyceny wartości poszczególnych składników mienia wywłaszczonej nieruchomości oraz podniosła zarzut nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Minister Infrastruktury stwierdził, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 10, poz. 64), a zatem decyzję wywłaszczeniową należy oceniać w aspekcie przepisów tej ustawy. Organ przywołał treść art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister podkreślił przy tym, że na podstawie ust. 3 tego przepisu na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.
Organ wskazał, że o wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej i centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych – na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych. Następnie Minister podał, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." na wniosek Urzędu Gminy w B. w związku z wystąpieniem Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni w S. Organ wyjaśnił, że z uwagi na powyższe należało przyjąć, że pawilon handlowy Gminnej Spółdzielni "S.", jako miejsce ogólnodostępne dla całego społeczeństwa mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem miał on służyć zaspokojeniu powszechnych potrzeb ludności.
Ponadto Minister zwrócił uwagę, że wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli było uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, który nie był tożsamy z celem użyteczności publicznej. W ocenie organu, w niniejszej sprawie występowały przesłanki wywłaszczenia uzasadnione istnieniem interesu społecznego, tj. pawilon handlowy był usytuowany w centrum miejscowości (na rynku), zatem w miejscu najdogodniejszym dla lokalnej społeczności. Jednocześnie Minister zauważył, że decyzja Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." została wydana w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47 z późn. zm.). Organ wskazał, że na podstawie przepisów tej ustawy Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w dniu 20 stycznia 1973 r. wydał rozporządzenie w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U.
Nr 4, poz. 29 z późn. zm.). Dodał przy tym, że z treści § 34 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wynikało, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traciła ważność w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji, a także gdy inwestor nie przedłożył oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych 2 lat. Wobec powyższego organ stwierdził, że budowę pawilonu handlowego rozpoczęto w latach 1975-76, a zatem zdaniem organu jej rozpoczęcie nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu wskazanego w powołanych przepisach, czyli na podstawie obowiązującej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] listopada 1974 r. Organ podniósł, że fakt ten znajdował potwierdzenie, zarówno w piśmie T.P. z dnia [...] kwietnia 1977 r., jak i w piśmie Urzędu Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Tak więc organ stwierdził, że nie można było podzielić stanowiska wnioskodawczyni, że decyzja Urzędu Powiatowego w S. z [...] listopada 1974 r. utraciła ważność w listopadzie 1975 r., gdyż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.
Nr 38, poz. 229), na które powoływała się wnioskodawczyni, weszły w życie dopiero w dniu 1 marca 1975 r. Jednocześnie ustosunkowując się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej organ wskazał, że z pisma T.P. z dnia [...] kwietnia 1977 r. wynikało co prawda, że rozpoczęto budowę pawilonu handlowego w kwietniu 1975 r., to jednak z treści powyższego pisma nie wynikało kiedy budowa została zakończona. Minister wskazał, że odszkodowanie ustalano stosownie do treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, tj. na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Organ podkreślił, że pomimo, iż w aktach archiwalnych nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to w ocenie organu nadzoru zarówno z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1976 r. wynikało, że rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym dniu.
Ustosunkowując się natomiast do kwestii prawidłowości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Minister zauważył, że zostało ono ustalone na podstawie opinii dwóch biegłych wojewódzkich z zakresu budownictwa oraz biegłych z zakresu rolnictwa i leśnictwa, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy i przepisów wykonawczych do ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutu, że przedmiotem wywłaszczenia nie był grunt rolny tylko zlokalizowany w samym centrum miejscowości B., organ wskazał na treść kwestionowanych decyzji, z których wynikało, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt orny klasy V i VI położony w strefie wiejskiej III grupie powiatu, zaś M.P. nie przedłożyła żadnego dokumentu potwierdzającego, że grunt położony we wsi B. nie był gruntem rolnym.
Tym samym, zdaniem Ministra, organy orzekające w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania w swoich decyzjach z dnia [...] maja 1976 r. oraz z dnia [...] marca 1976 r. prawidłowo przyjęły, że odszkodowanie za nieruchomość i części składowe gruntu sklasyfikowanego należy się jak za grunt orny przyjmując za podstawę § 1 pkt 1 lit. A zarządzenia Nr [...] Naczelnika Powiatu w S. z dnia [...] kwietnia 1975 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty położone na obszarze powiatu określoną w nim cenę jednostkową 1 ha gruntu. Ponadto odnosząc się do zarzutu wadliwości wyceny drzew nie owocowych Minister zaznaczył, że jak ujęto w decyzji z [...] marca 1976 r. opinia biegłego leśnika z dnia [...] lutego 1976 r. była jedynie opinią potwierdzającą wcześniejsze ustalenia biegłego do spraw rolnych. Dlatego też w ocenie organu zarzuty, że wycena została ustalona wadliwie nie znajdowały potwierdzenia w aktach sprawy.
Dodatkowo organ wskazał, że za budynki odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o cennik PZU wydanie IV z 1972 r. zgodnie z art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ponadto organ nadzoru wskazał na treść art. 23 ustawy z 1958 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976 r., jak i decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] maja 1976 r. zawierały wszystkie elementy przewidziane w powołanym przepisie. Tak więc postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania zostało – zdaniem Ministra – przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.
Skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca M.P.
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1445/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ wydał decyzję z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dokonał ustaleń, czy realizacja inwestycji będąca podstawą wywłaszczenia nie nastąpił przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r., wystąpił w celu pozyskania archiwalnego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy do całego szeregu archiwów i organów wskazanych w decyzji. Wszczęte poszukiwania nie przyniosły rezultatu w postaci materiału dowodowego przedmiotowej sprawy.
Ponadto Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się w trybie art. 52 k.p.a. do Wójta Gminy B. o odebranie od Z.P., M.P., M.S. (pracowników Gminnej Spółdzielni i mieszkańców B.) oświadczeń co do posiadanej przez nich wiedzy w kwestii rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z budową pawilonu handlowego na wywłaszczonej dz. nr [...]. Organ podkreślił, że na podstawie oświadczeń ww. osób oraz pozyskanego wyciągu z księgi inwentarzowej środków trwałych spółdzielni należało stwierdzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie rozpoczęła się, ani nie zakończyła przed wydaniem zaskarżonych decyzji z dnia [...] maja 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 1976 r. W ocenie organu potwierdzała to zarówno data oddania pawilonu do eksploatacji – [...] września 1976 r., jak też twierdzenia świadków odnoszone do okresów istotnych w ich życiu (urlopy macierzyńskie), z których to zeznań wynikało, że budowę rozpoczęto w 1976 r.
Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomościami, a decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976 r. i decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] maja 1976 r., nie naruszały prawa. Tym samym według organu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody S. z dnia [...] maja 1976 r.
Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M.P., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: brak należytej staranności organu w odtworzeniu zaginionych akt archiwalnych, szereg błędnie zinterpretowanych faktów, nieuwzględnienie dowodów przedstawionych w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2009 r. oraz wyjaśnień przedstawionych w piśmie z dnia [...] września 2009 r., nieuwzględnienie przez organ, że w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej nie było jeszcze opinii biegłego do spraw leśnictwa oraz niemożności wysłuchania go w trakcie procesu wywłaszczeniowego (zdaniem skarżącej biegły do spraw rolnych nie miał prawa ani kompetencji do wydawania opinii w sprawach drzew nie owocowych), nieustosunkowanie się organu do braku w decyzji wywłaszczeniowej wyceny stawu znajdującego się w obrębie wywłaszczanej nieruchomości, braku opinii biegłego ds. gospodarki wodnej i jego samego w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej oraz zaniżenie ceny nieruchomości, która została wyceniona jako grunty orne.
Skarżąca podniosła, iż w aktach zabrakło dokumentu mogącego potwierdzić niezbędność celu wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie przedłożono decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu Gminnej Spółdzielni "S.". W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca zaakcentowała zarzut błędnej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga nie była uzasadniona. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawno-materialną decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. R., stanowiącej własność T.P. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 10, poz. 64). Sąd I instancji podał przy tym, że rzeczą organu było, zatem wyjaśnienie, czy przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy.
Sąd I instancji zaznaczył również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podał, że w całości zaakceptował on ustalenia i oceny dokonane przez organy obu instancji wskazując, że tym samym nie zachodziła potrzeba powtórzenia ich treści.
Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny poprawności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby odszkodowania operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości, jak też kwestii niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do pierwszej z tych kwestii zaznaczył, że przede wszystkim poprawność operatu szacunkowego była podnoszona w poprzedniej skardze i została już przesądzona w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1445/10).
Sąd I instancji dodał przy tym, że ocena ta, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wiąże organy administracji publicznej jak i Sąd, a konsekwencją tego związania jest zaś to, że ani rozstrzygające ponownie sprawę organy, ani Sąd nie mogą tej oceny kwestionować, jak też formułować w tym zakresie nowych stanowisk, a przy tym związanie to – zdaniem Sądu – dotyczy też niezasadności argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd I instancji mając zatem na uwadze przedstawione powyżej wskazania ogólne dotyczące postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podkreślił, że jeżeli – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – ma się do czynienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej pochodzącej sprzed prawie czterdziestu lat, to wady w procedurze wywłaszczenia, aby mogły być uznane za rażąco naruszające prawo, muszą wskazywać na wywłaszczenie niezgodne z celem publicznym lub na ustalenie wysokości odszkodowania w sposób odbiegający od ówczesnych realiów normatywnych.
W ocenie Sądu I instancji tylko bowiem te okoliczności wyznaczać mogły standardy państwa prawnego przy wywłaszczeniu. Tym samym Sąd I instancji wskazał, że istotnie w aktach sprawy brak było decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S.", co jednak w ocenie Sądu nie oznaczało, że jej nie było i że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zarzut braku decyzji dotyczył samodzielnej kwestii wpadkowej, wyłaniającej się w toku postępowania wywłaszczeniowego, która nie miała bezpośredniego wpływu na ocenę sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie strona nie podważyła prawidłowości wydania decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. potwierdzającej niezbędność wywłaszczenia.
Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08), zgodnie z którym stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny oraz pogląd wyrażony przez ten Sąd wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1427/09), gdzie wskazano, że brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji odnosząc się do kwestii ustalenia, czy rozpoczęcie i zakończenie prac związanych z budową pawilonu handlowego na wywłaszczonej działce nastąpiło przed, czy po wydaniu zaskarżonej decyzji, podzielił ustalenia organu. Wskazał przy tym, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynikało bowiem, że realizacja inwestycji w niniejszej sprawie rozpoczęła się w 1976 r. i zakończona została we wrześniu 1976 r., co zdaniem Sądu I instancji potwierdzały oświadczenia pracowników Gminnej Spółdzielni "S." oraz wyciąg z księgi inwentarzowej środków trwałych Spółdzielni, z której wynikało, że pawilon handlowy został oddany do eksploatacji w dniu [...] września 1976 r. W świetle powyższego, na podstawie akt, które zachowały się w tej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż prawidłowe było ustalenie Ministra, co do braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] maja 1976 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1976r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie – M.P..
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.):
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 1) art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm. – dalej jako: ustawa wywłaszczeniowa) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów i nietrafnym przyjęciu, że brak protokołu rozprawy potwierdzającego jej odbycie oraz fakt udziału w niej biegłych lub co najmniej wysłuchania ich opinii na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie stanowi rażącego naruszeniem prawa, a tym samym nie prowadzi do nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, podczas gdy powyższe każe stwierdzić, iż do wydania decyzji doszło bez zachowania warunku prawidłowego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej;
- 2) art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów oraz niewłaściwym zastosowaniu i nietrafnym przyjęciu, iż brak wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji, w sytuacji gdy brak tego dokumentu uniemożliwia uznanie, iż został prawidłowo wniesiony, a nadto wskazywał cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel;
- 3) art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów i nietrafnym przyjęciu, iż brak w aktach sprawy decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." nie oznacza, że dokument ten nie istniał, a brak decyzji stanowi tylko kwestię wpadkową bez bezpośredniego wpływu na ocenę kwestii nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości – w sytuacji gdy brak tego dokumentu przemawia za przyjęciem, iż istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako wydanej bez zachowania warunków ustawowych, a zatem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, wskutek braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja zapadła przy spełnieniu wymogu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji;
- 4) art. 3 ust.1 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i nietrafnym przyjęciu, że spełniona została pozytywna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości w postaci istnienia celu użyteczności publicznej oraz interesu państwowego i społecznego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż inwestycję rozpoczęto przed wydaniem decyzji.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest prawidłowa, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem art. 3 ust. 1 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na wydaniu decyzji pomimo braku przeprowadzenia prawidłowej rozprawy z wysłuchaniem opinii biegłych oraz braku należytych podstaw stwierdzenia, iż nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, bądź wywłaszczenie uzasadnione było interesem społecznym lub państwowym;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nadzoru prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy i podzielenie jego ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy organ dokonał zebrania materiału dowodowego w sposób niezupełny, a jego ocena nastąpiła w sposób dowolny, na podstawie nieuprawnionych domniemań, niewynikających z przeprowadzonych dowodów, co winno skutkować uchyleniem decyzji;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy, pomimo, iż organ nadzoru nie wykonał prawidłowo wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. w niniejszej sprawie (sygn. akt I SA/Wa 1445/2010), w szczególności w sposób niepełny zebrał materiał dowodowy i dokonał jego nieprawidłowej oceny.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w jej ocenie postępowanie prowadzone przez organ nadzoru dotknięte było wadami, które wskazała w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym uchybienia te – jej zdaniem – nie zostały przez Sąd I instancji dostrzeżone, ani stosownie przeanalizowane, zaś treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza powierzchowność oceny zarzutów, jakie zostały zgłoszone w skardze. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ocena, czy badana w trybie nadzorczym decyzja nie narusza rażąco prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzedzona być powinna analizą na podstawie całości akt sprawy, czy zebrany materiał dowodowy został przez organ właściwie oceniony i czy dokonane w postępowaniu nadzorczym ustalenia faktyczne odpowiadały prawu, czemu według skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji.
Skarżąca kasacyjnie powołując się na art. 3 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie istniały jakiekolwiek okoliczności zwalniające od obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Podniosła bowiem, że zarówno brak dowodów na okoliczność przeprowadzenia rozprawy, jak i na okoliczność odbycia jej z wysłuchaniem opinii biegłych, wskazywało na rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że w jej ocenie podstawą ustalenia, że rozprawa taka została przeprowadzona w wyznaczonym dniu nie mogła być treść zawiadomienia skierowanego do strony, bowiem dotyczyło ono jedynie terminu planowanego, a zatem nie mogło stanowić potwierdzenia faktycznego odbycia rozprawy w wyznaczonym terminie.
Z kolei zdaniem skarżącej kasacyjnie, sama treść decyzji również nie stanowiła wystarczającego potwierdzenia, iż rozprawa administracyjna faktycznie odbyła się w danej dacie, gdyż jedynym dowodem tej okoliczności może być protokół rozprawy wywłaszczeniowej, którego brak w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazał również, że nawet gdyby przyjąć tok rozumowania przedstawiony przez organy orzekające w sprawie, a więc wyłącznie na podstawie zawiadomienia o terminie rozprawy i z treści decyzji wywodzić, iż rozprawa miała miejsce, samo jej odbycie nie stanowiło jeszcze o prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, gdyż z przedmiotowej decyzji (tym bardziej z zawiadomienia o terminie rozprawy) nie wynikało, aby opinie rzeczoznawców zostały przedstawione w czasie rozprawy, jak również aby zawierały szczegółowe uzasadnienie, brak też jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że biegli zostali przesłuchani, zgodnie z wymogiem art. 22 ww. ustawy.
Skarżąca kasacyjnie wskazała przy tym, że w orzecznictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, gdyż dopiero wykazanie, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania pozwala przyjąć, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że skoro właścicielka kwestionowała wysokość odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co nakazuje w jej ocenie naruszenie wymogu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej traktować jako podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W szczególności wskazała bowiem, że brak stosownej wyceny stawu, jak również odrębny przedmiot wycen biegłych z zakresu rolnictwa i leśnictwa, które nie mogły podlegać wzajemnemu potwierdzeniu (z uwagi na odmienny zakres – drzewa owocowe i roślinność leśna) oraz zastrzeżenia, jakie właścicielka nieruchomości aktywnie zgłaszała w toku postępowania, czyniły zdaniem skarżącej kasacyjnie koniecznym wysłuchanie opinii biegłych, w szczególności przez stosowne uzasadnienie złożonych opinii i konfrontację konkluzji dokonanych przez biegłych różnej specjalności.
Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, opiniujący dokonali wyceny z całkowitym pominięciem okoliczności położenia nieruchomości (centrum miejscowości B., ul. R.), które powinno skutkować koniecznością dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o kryteria inne niż obowiązujące dla typowej nieruchomości wykorzystywanej na cele rolnicze. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że położenie przedmiotowej nieruchomości w centrum miejscowości nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w opiniach biegłych, ani w decyzji o wysokości przyznanego odszkodowania, zaś organ oparł się wyłącznie na formalnej klasyfikacji położenia działki, z całkowitym pominięciem okoliczności, iż znajdowała się przy rynku miasteczka.
Tym samym według skarżącej kasacyjnie, z braku dokumentacji w aktach, Sąd I instancji wywiódł niewłaściwe wnioski, niesłusznie odmawiając im należytej wagi i wpływu na ocenę nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. wobec niewykonania przez organ wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1445/10), a nadto Sąd I instancji uchybił obowiązkowi kontroli, czy organ w sposób prawidłowy dokonał nie tylko zebrania, ale i oceny materiału dowodowego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie Sąd I instancji pominął bowiem treść akt administracyjnych w zakresie, w jakim ich zawartość oraz stwierdzone braki dokumentacyjne wskazywały na uchybienia w toku postępowania wywłaszczeniowego, jak również nie ocenił prawidłowości zebrania materiału dowodowego przez organ po uchyleniu decyzji – wskutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie było wystarczającym odebranie oświadczeń od trzech osób i poczynienie na podstawie ich zeznań wiążących ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia czynności dowodowych przez organ, budziło według skarżącej kasacyjnie identyczne brzmienie oświadczeń Z.P. i M.S., co rodziło podejrzenie, iż oświadczenia nie zostały złożone spontanicznie. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w jej ocenie ani z powołanych przez Ministra oświadczeń ww. osób, ani z pozyskanego wyciągu z księgi inwentarzowej nie wynikało, aby "realizacja przedmiotowej inwestycji nie rozpoczęła się, ani nie zakończyła przed wydaniem zaskarżonych decyzji z dnia [...].05.1976 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].03.1976 r.", a przeciwnie, o ile świadkowie i dokumentacja wskazywały na jesienny termin oddania pawilonu do użytkowania, o tyle co do rozpoczęcia budowy, oświadczenia ww. osób nie uprawniały do sformułowania wniosków, jakie organ przyjął za ustalenia faktyczne.
Skarżąca kasacyjnie podniosłą bowiem, że jeżeli przyjąć by ustalenia poczynione przez organ w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w tym zeznania świadków pozbawione kategorycznych stwierdzeń w zakresie czasu rozpoczęcia i zakończenia budowy pawilonu, okazało by się, że inwestycję zrealizowano w ledwie kilka miesięcy. Ponadto według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji pominął również okoliczność, iż istnieją daleko idące wątpliwości w zakresie istnienia i prawidłowości wniosku, który stał się podstawą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności, brak wniosku źródłowego nie pozwala zdaniem skarżącej kasacyjnie zgodzić się z przyjętym przez organy a priori założeniem, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było konieczne i uzasadnione z uwagi na cel użyteczności publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.
Przystępując do ustosunkowania się w pierwszej kolejności względem zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, Sąd II instancji stwierdza, że szczegółowe zarzuty, omówione poniżej, mieszczące się w tej proceduralnej kategorii podnoszonych naruszeń, nie znajdują uzasadnionych podstaw.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest prawidłowa, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem art. 3 ust. 1 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na wydaniu decyzji pomimo braku przeprowadzenia prawidłowej rozprawy z wysłuchaniem opinii biegłych oraz braku należytych podstaw stwierdzenia, iż nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, bądź wywłaszczenie uzasadnione było interesem społecznym lub państwowym.
Trzeba zacząć od tego, że omawiana podstawa skargi kasacyjnej nie przystaje w takim układzie/zestawieniu w jakim skonstruował ją skarżący kasacyjnie tylko do naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od tej uwagi, mając na względzie podejście Sądów II instancji skłaniające się do pewnego, mieszczącego się w ramach prawa do sądu w granicach skargi kasacyjnej, porządkowania podstaw skargi kasacyjnej, Sąd II instancji zauważa, że w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy dot. odmowy stwierdzenia nieważności, Sąd ten prawidłowo ocenił ustalenia organu, w ramach których bezpośrednio udokumentowanie fakty dot. przeprowadzenia rozprawy dla potrzeb wydania decyzji kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1976 r,. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] maja 1976 r., są wystarczające zarówno dla oceny proceduralnych jak i materialnoprawnych aspektów związanych z wymogiem art. 21 ust. 1-2 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974, Nr 10, poz. 64).
Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej: "1. Po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie.2. Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania".
Z kolei, w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Z treści przywołanych przepisów wynika, że z jednej strony przeprowadzenie ww. rozprawy jest wymogiem proceduralnym mającym zapewnić odpowiedni standard proceduralny i materialny postępowaniu wyjaśniającemu i w konsekwencji treści decyzji wywłaszczeniowej. Z drugiej strony, w swoistym znaczeniu materialnoprawnym, przeprowadzenie rozprawy staje się swoistą bezwzględną przesłanką wydawania decyzji w sprawie wywłaszczenia. Zdaniem Sądu II instancji, pomimo, że w aktach archiwalnych nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej to należy wskazać, że zarówno z zawiadomienia o wszczęciu postępowania znajdującego się w aktach sprawy, jak również z treści podstaw prawnych wskazanych w kwestionowanej decyzji z dnia [...].03.1976 r. wynika, że taka rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym dniu i nie ma także uzasadnionych podstaw, aby wyeliminować udział biegłych w tej rozprawie.
Te ustalenia stanu faktycznego i prawnego, mając na uwadze specyfikę trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, są zdaniem Sądu II instancji, w pełni wystarczające dla stwierdzenia, że proceduralny wymóg przeprowadzenia rozprawy został dla potrzeb wydania decyzji wywłaszczeniowej zachowany i w związku z tym nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w nawiązaniu do zarzutów związanych z prawidłowością ustaleń biegłych, Sąd II instancji zwraca uwagę, że poprawność operatu szacunkowego była podnoszona w poprzedniej skardze i została już przesądzona w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1445/10. Ocena ta, stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiąże organy administracji publicznej jak i Sąd.
Konsekwencją tego związania jest zaś to, że ani rozstrzygające ponownie sprawę organy, ani Sąd nie mogą tej oceny kwestionować, jak też formułować w tym zakresie nowych stanowisk (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W omawianej w tym miejscu podstawie skargi kasacyjnej, w charakterze zarzutu proceduralnego skarżący kasacyjnie zamieścił także brak należytych podstaw do stwierdzenia, iż nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, bądź wywłaszczenie uzasadnione było interesem społecznym lub państwowym. W tym miejscu, Sąd II instancji zauważa, że skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie konkretnie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały, jego zdaniem, naruszone przez Sąd I instancji i jakie naruszenie przez organ, konkretnie jakich przepisów postępowania zawartych w k.p.a. zaakceptował ewentualnie bezprawnie Sąd I instancji, a to wszystko powinno zarazem nawiązywać do ram/trybu postępowania wyjaśniającego adekwatnego dla trybu nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Z tego też względu w tym zakresie omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania z powołaniem się jedynie na art. 3 ust. 1 i 3, art. 21 ust. 1 i 2 na nie poddaje się kontroli Sądu II instancji.
Kolejny zarzut skarżącego kasacyjnie, podnoszący, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nadzoru prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy i podzielenie jego ustaleń faktycznych - nie znajduje - w przekonaniu Sądu II instancji uzasadnienia. Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że działający w sprawie organ dokonał zebrania materiału dowodowego w sposób niezupełny, a jego ocena nastąpiła w sposób dowolny, na podstawie nieuprawnionych domniemań, niewynikających z przeprowadzonych dowodów, co winno skutkować uchyleniem decyzji. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie wyjaśniające koncentruje się na analizie jej treści pod kątem tego w jakim stopniu koresponduje z przesłankami o jakich stanowi art. 156 k.p.a. Kwestie wątpliwe mogą być dodatkowo wyjaśniane w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy lub ew. odpowiednio uzupełniony, a ten jest zdaniem Sądu II instancji prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji jako kompletny i pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy.
W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie mamy bowiem do czynienia z postępowaniem wyjaśniającym, którego celem jest zebranie materiału dowodowego wystarczającego do orzeczenia o istocie sprawy w znaczeniu ponownego pełnego aktu subsumcji prawa.
W kontrolowanym wyroku, Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd I Instancji, zgodnie z wymogami prawa ustalił, że organ nadzoru wykonał prawidłowo wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. w niniejszej sprawie (sygn. akt I SA/Wa 1445/2010), w szczególności w sposób pełny zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. W przedmiotowej sprawie organ w celu wypełnienia wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 25.02.2011 r. wystąpił w celu pozyskania archiwalnego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy do Archiwum S. "A." Sp. z o.o., Archiwum Komercyjnego W., Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni "S." w W., Starostwa Powiatowego w S., Archiwum Państwowego w Ł., Archiwum Państwowego w Ł. Oddział Zamiejscowy w S., Archiwum Zakładowego Ł. Urzędu Wojewódzkiego i Archiwum Zakładowego Ł. Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy w S., Urzędu Miasta S., Wójta Gminy B. o wszelkie dokumenty związane z zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.1976 r. i z dnia [...].03.1976r.
Przedmiotowe poszukiwania nie przyniosły jednak rezultatu w postaci nowego materiału dowodowego. Ponadto Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się w trybie art. 52 kpa do Wójta Gminy B. o odebranie od Z.P., M.P., M.S. oświadczeń, co do posiadanej przez nich wiedzy w kwestii rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z budową pawilonu handlowego na wywłaszczonej działce nr [...].
W dniu [...].09.2012 r. został spisany przez pracowników Urzędu Gminy B. protokół ustaleń z Z.P. - wiceprezes zarządu Spółdzielni "P.". Z.P. oświadczyła, iż "(...) Byłam pracownikiem Gminnej Spółdzielni w B. Jednak dokładnych dat rozpoczęcia i zakończenia budowy pawilonu nie mogę sprecyzować. Niemniej pamiętam, jak przez kilka lat Gminna Spółdzielnia w B. sprowadzała z NRD segmenty i konstrukcje przyszłego budynku pawilonu i składowała je na płycie Rynku w B., przy którego najkrótszej ścianie miał być wzniesiony pawilon. Lokalizacja pawilonu została jednak zmieniona i ulokowano go na przedmiotowej działce nr [...]. Datę rozpoczęcia budowy pawilonu kojarzę z 1976r., bowiem w tymże roku urodziła mi się córka i wzięłam urlop wychowawczy. Nie kojarzę istnienia pawilonu przed urodzeniem córki. Po stosunkowo niedługim okresie budowy, pawilon został oddany do użytkowania". W dniu [...].09.2012r. sporządzono protokół z oświadczenia M.P. jako byłej pracownicy Gminnej Spółdzielni w B. M.P. oświadczyła " Po stosunkowo niedługim okresie budowy, pawilon został oddany do użytkowania.
Samej daty rozpoczęcia budowy pawilonu nie pamiętam, ale jesienią 1976r. pawilon został oddany do użytkowania. Kojarzę to, bowiem w tymże roku skończył mi się urlop macierzyński i jesienią 1976r. poszłam do pracy właśnie w pawilonie na stanowisku pasmanteryjnym".
W dniu [...].08.2012r. sporządzono protokół z oświadczenia P. M.S., mieszkańca B., który oświadczył: "dokładnych dat rozpoczęcia i zakończenia budowy pawilonu nie pamiętam i nie mogę sprecyzować. Pamiętam natomiast jak przez kilka lat Gminna Spółdzielnia w B. sprowadzała z NRD segmenty i konstrukcje przyszłego budynku pawilonu i składowała je na głównej płycie Rynku w B., przy którego najkrótszej ścianie miał być wzniesiony pawilon. Lokalizacja pawilonu została jednak zmieniona i ulokowano go na przedmiotowej działce [...]. Po stosunkowo niedługim okresie budowy, pawilon został oddany do użytkowania".
Zarazem należy zauważyć, że jak wynika z pisma zastępcy Wójta Gminy B. z dnia [...].09.2011 r. Z.P. stwierdziła, że kojarzy wydarzenia z 1976 r. (szczególnie z tytułu urodzin córki) i nie pamięta, aby budowę rozpoczęto wcześniej niż w 1976 r. Gromadzenie materiałów do budowy pawilonu rozpoczęło się jeszcze przed 1976 r. i stąd mogło powstać wrażenie rozpoczęcia budowy jeszcze przed tym rokiem.
Jednocześnie należy zauważyć, że przy piśmie Archiwum S. "A." z dnia [...].08.2011 r., przekazano kserokopię wyciągu z księgi inwentarzowej środków trwałych Spółdzielni, z której wynika, pawilon handlowy został oddany do eksploatacji w dniu [...].09.1976 r. Wobec treści powyższych oświadczeń oraz pozyskanego wyciągu z księgi inwentarzowej organ trafnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji nie rozpoczęła się, ani nie zakończyła przed wydaniem zaskarżonych decyzji z dnia [...].05.1976 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].03.1976 r. W przekonaniu Sądu II instancji, powyższe ustalenia mieszczące się w granicach normatywnej swobodnej oceny materiału dowodowego i zasady prawdy materialnej, opierające się na prawidłowym, logicznym rozumowaniu, korzystającym z zasad doświadczenia życiowego, pozwalały Sądowi I instancji na stwierdzenie, że z przeprowadzonego administracyjnego postępowania dowodowego wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji rozpoczęła się w 1976r. i zakończona została we wrześniu 1976 r. Potwierdzają to oświadczenia pracowników Gminnej Spółdzielni "S." złożone, co istotne, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oraz wyciąg z księgi inwentarzowej środków trwałych Spółdzielni, z której wynika, że pawilon handlowy został oddany do eksploatacji w dniu [...] września 1976 r.
Na uwzględnienie nie zasługują także podstawy skargi kasacyjnej oparte na zarzuceniu Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego. W tym miejscu Sąd II instancji ponownie ustosunkowuje się do kwestii związanych z treścią art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm. – dalej jako: ustawa wywłaszczeniowa) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż tym razem skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji prawa polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów i nietrafnym przyjęciu, że brak protokołu rozprawy potwierdzającego jej odbycie oraz fakt udziału w niej biegłych lub co najmniej wysłuchania ich opinii na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie stanowi rażącego naruszeniem prawa, a tym samym nie prowadzi do nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe każe stwierdzić, iż do wydania decyzji doszło bez zachowania warunku prawidłowego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu II instancji, z treści zaskarżonego wyroku, jak także skontrolowanych tym wyrokiem decyzji administracyjnych w żaden sposób nie wynika błędna wykładnia art. 21 ust. 1 i art. 22 ww. ustawy wywłaszczeniowej. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji w żaden sposób nie negują powinności prawnej przeprowadzenia przedmiotowej rozprawy, doceniając i uwzględniając jej walory proceduralne i materialnoprawne. Z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak rozprawy mielibyśmy ew. wtedy do czynienia, gdyby zarówno z treści decyzji, jak i z akt sprawy, wynikało, że organy bezsprzecznie pominęły przeprowadzenie rozprawy, o której stanowią wskazane przepisy prawne. W tym przypadku, mielibyśmy bowiem do czynienia z oczywistą rozbieżnością, przeciwieństwem pomiędzy brzmieniem przepisu ustawy a treścią uzasadnienia decyzji i przesłankami jej podjęcia.
Jednocześnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania wyłożonej, wyinterpretowanej treści omawianego przepisu do okoliczności "sprawy" w sprawie stwierdzenia nieważności. W realiach kontroli administracyjnej kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej należało przede wszystkim ustalić, czy rozprawa stanowiła przesłankę, którą organy wywłaszczeniowe miały na względzie/uwadze przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co organy administracyjne właściwe w sprawie stwierdzenia nieważności uczyniły i wykazały w uzasadnieniu w sposób eliminujący przesłankę rażącego naruszenia prawa przez treść kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na brak rozprawy.
Sąd II instancji nie podziela także zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów oraz niewłaściwym zastosowaniu i nietrafnym przyjęciu, iż brak wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji, w sytuacji gdy brak tego dokumentu uniemożliwia uznanie, iż został prawidłowo wniesiony, a nadto wskazywał cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie art. 16 ustawy wywłaszczeniowej wskazują, że "1. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie.2.
We wniosku należy wskazać: 1) nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów, 2) cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel, (.....)". I znowu w tym miejscu trzeba nawiązać do specyfiki postępowania w trybie nadzwyczajnym. Kontroli w tym trybie art. 156 k.p.a. podlega przede wszystkim treść i forma kwestionowanego aktu a z treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej bezsprzecznie wynika, że wniosek przez uprawniony podmiot został złożony.
Sąd II instancji nie podziela argumentacji skarżącego kasacyjnie, że brak w aktach sprawy decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." - przemawia za przyjęciem, iż istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako wydanej bez zachowania warunków ustawowych, a zatem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, wskutek braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja zapadła przy spełnieniu wymogu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wprost wynika, że została wydana przy uwzględnieniu przesłanki, iż wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr. [...]wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska b. Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. - przeznaczona została pod budowę pawilonu Handlowego Gminnej Spółdzielni "S." w B. Kolejny zarzut materialnoprawny zbiega się z powyższym i opiera się na treści art. 16 ust 3 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym "Do wniosku należy dołączyć:1) dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji".
W związku z tym skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów i nietrafnym przyjęciu, iż brak w aktach sprawy decyzji Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." nie oznacza, że dokument ten nie istniał, a brak decyzji stanowi tylko kwestię wpadkową bez bezpośredniego wpływu na ocenę kwestii nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie: brak tego dokumentu przemawia za przyjęciem, iż istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako wydanej bez zachowania warunków ustawowych, a zatem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, wskutek braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja zapadła przy spełnieniu wymogu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji.
W odniesieniu do tak postawionego zarzutu, Sąd II instancji stwierdza, że jeżeli przyjmiemy, co jest zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym, że przesłanką wydania decyzji jest dołączenie do wniosku dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji, a zarazem kontroli w sprawie stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a. podlega zasadniczo sam kwestionowany akt administracyjny, czyli treść i forma decyzji administracyjnej - i skoro o przedmiotowym uzgodnieniu jest mowa w decyzji wywłaszczeniowej - to nie można, w konsekwencji przyjąć, że treść decyzji rażąco narusza prawo, gdyż jej treść wskazuje wprost na byt aktu, o którym jest mowa w art. 16 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej i zarazem przez sam ten fakt nie może być mowy o tym, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo wskutek zaistnienia okoliczności, o których mówi skarżący kasacyjnie w rozpatrywanym zarzucie.
W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1976 znajduje się stwierdzenie zgodnie, z którym: "Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr. [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska b. Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r. przeznaczona została pod budowę pawilonu Handlowego Gminnej Spółdzielni "S." w B. Starania wnioskodawcy do nabycia nieruchomości w drodze cywilno-prawnej umowy nie dało rezultatu ze względu na to, że właścicielka kwestionowała wysokość proponowanego odszkodowania za budynki, grunt i naniesienia roślinne.
W związku z tym Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni w S. wystąpił do Urzędu Gminy w B. pismem z dnia [...] lipca I975 r. o wystąpienie, z wnioskiem do Naczelnika Gminy w B. o wywłaszczenie tej nieruchomości. Wniosek Urzędu Gminy w B. po uprzednim zbadaniu i wyjaśnieniu okoliczności towarzyszących sprawie został uwzględniony, co znalazło wyraz w orzeczeniu."
W świetle powyższego cytatu z treści ww. decyzji wywłaszczeniowej bezsprzecznie wynika, że organ rozpoczyna uzasadnienie kwestionowanej decyzji od wskazania, że w sprawie została przeanalizowana przesłanka zgodności decyzji wywłaszczeniowej z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Nr. [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska b. Urzędu Powiatowego w S. z dnia [...] listopada 1974 r.
Sąd II instancji nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust.1 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a stwierdzającego, że nie spełniona została pozytywna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości w postaci istnienia celu użyteczności publicznej oraz interesu państwowego i społecznego, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż inwestycję rozpoczęto przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej: "1. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
2. Na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.
3. Na obszarze miasta lub gminy może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych". Omawiany zarzut koncentruje się na normach celowościowych ustawy wywłaszczeniowej i zmierza do czerpania skutków prawnych z tezy podnoszącej, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie realizuje celu ustawy wywłaszczeniowej, czego zdaniem skarżącego kasacyjnie nie dostrzegł Sąd I instancji podczas kontroli decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie zarzut podnosi, że inwestycję rozpoczęto przed wydaniem decyzji.
W przekonaniu Sądu II instancji kwestie te zostały szczegółowo zbadane przez działajcie w sprawie organy administracyjnej a następnie prawidłowo i w pełni skontrolowane przez Sąd I instancji. Sąd w tym miejscu zauważa, że zgodnie z uzasadnionym prawnie stanowiskiem organu i Sądu I instancji, budowa przedmiotowego pawilonu handlowego nie rozpoczęła się, ani nie zakończyła przed wydaniem zaskarżonych decyzji z dnia [...].05.1976 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].03.1976 r. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności ustalił, że w przedmiotowej sprawie "wywłaszczeniowej", wywłaszczenia dokonano pod budowę pawilonu handlowego Gminnej Spółdzielni "S." na wniosek Urzędu Gminy w B. w związku z wystąpieniem Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni w S. Zarówno dokonujący kontroli sądowej Sąd I instancji, jak i kontrolowane przez niego organy administracyjne, prawidłowo wyjaśniły, że z uwagi na powyższe ustalenia należało przyjąć, że pawilon handlowy Gminnej Spółdzielni "S.", jako miejsce ogólnodostępne dla całego społeczeństwa mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej, wskazanym w art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem miał on służyć zaspokojeniu powszechnych potrzeb ludności.
W niniejszej sprawie występowały także, co prawidłowo ustalił organ i zweryfikował następnie Sąd I instancji, przesłanki wywłaszczenia uzasadnione istnieniem interesu społecznego, ponieważ pawilon handlowy został usytuowany w centrum miejscowości (na rynku), zatem w miejscu najdogodniejszym dla lokalnej społeczności. Wobec dokonanych powyżej ocen w przedmiocie terminu realizacji pawilonu, którego budowa rozpoczęła się po wydaniu kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych, Sąd II instancji stwierdza, że nie widzi związku przyczynowo-skutkowego opartego na prawie, pomiędzy wykazanym powyżej uzasadnionym prawnie celem konkretnego i przedmiotowego dla sprawy wywłaszczenia a podnoszonym w skardze kasacyjnej faktem rozpoczęcia robót budowalnych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ta ostatnia okoliczność jest nadto sprzeczna z prawidłowymi ustaleniami organu i Sądu I instancji. Braku tego celu można by ew. rozważać, gdyby budowa pawilonu była zakończona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, co nie miało miejsca w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.