Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 207/21) - orzekając na skutek skargi E. M. i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [.] uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - J.M. i przyznającą E. E. rzeczone świadczenie od dnia 1 grudnia 2020 r. na czas nieokreślony, w wysokości 1.830 zł miesięcznie.

Wyrok zapadł a oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 20 lipca 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek E. M. z dnia 17 lipca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - J.M.. Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 26 września 2017 r. znak: [...], zaliczające J. M. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W treści tego orzeczenia stwierdzono zaś, że nie da się ustalić daty powstania u w/w niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 sierpnia 2017 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 12 sierpnia 2020 r., odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując, że w tym przypadku nie zostało zachowane kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, zawarte w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "u.ś.r."). Nadto organ I instancji podkreślił, iż w tym przypadku zachodziła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r., albowiem E. M. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez E. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 sierpnia 2020 r. i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - J.M. na okres od 1 grudnia 2020 r. na czas nieokreślony w kwocie 1 830,00 zł miesięcznie.

W motywach rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i stwierdził, że w obecnym stanie prawnym organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek tylko zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, Kolegium uznało, że brak było podstaw do odmowy przyznania E. E. świadczenia pielęgnacyjnego. Matka wnioskodawcy – J. M., legitymowała się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, była wdową, posiadającą czworo dzieci. Wszystkie one zaś - poza synem - E. nie mogły jednak sprawować nad nią opieki ze względu na: zobowiązania rodzinne, zawodowe oraz odległość miejsca mieszkania. J. M. kilka lat temu doznała udaru, ponadto zdiagnozowano u niej białaczkę a dodatkowo cierpiała na przewlekłą niewydolność żylną, miażdżycę oraz przewlekłą niewydolność krążenia. Z tych przyczyn była osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą całodobowej opieki, a którą sprawował zamieszkujący wraz z nią syn – E.. W rezultacie zatem – zdaniem Kolegium - strona generalnie spełniała przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołując się jednak na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., Kolegium przedmiotowe świadczenie przyznało odwołującemu się począwszy od miesiąca, w którym Wójt Gminy [...] uchylił własną decyzję z dnia 16 października 2020 r. przyznającą E. M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę – J. M., tj. od dnia 1 grudnia 2020 r.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, E. M. wnosił o uchylenie wyżej przedstawionej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także art. 27 ust. 5 u.ś.r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Zaś w piśmie z dnia 13 maja 2021 r., organ poinformował Sąd, że matka skarżącego zmarła w dniu 4 maja 2021 r. (do pisma dołączono odpis skrócony aktu zgonu).

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie znał, że skarga była zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że okoliczność śmierci w toku postępowania sądowego matki skarżącego pozostawała bez wpływu dla dokonywanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż okoliczność ta zaistniała już po wydaniu tej decyzji, a tym samym po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Natomiast okoliczność ta będzie stanowić podstawę do wszczęcia przez organy administracji odrębnego postępowania zmierzającego do uchylenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki podniósł, że poza sporem pozostawało w tym przypadku, iż skarżący spełniał wszystkie przesłanki do przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia a kwestią sporną pozostawało jedynie ustalenie daty początkowej przyznanego mu świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z tym, Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, iż skoro ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewidział sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, a co oznaczało, że wcześniej nie mogło być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek jego uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17, dostępny w CBOSA) – to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, a jedynie wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania.

Wobec tego – jak kontynuował Sąd - sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wykluczało przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, dostępny w CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy zatem rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

Nie można przy tym od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18,dostępny w CBOSA).

Mając więc powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący już we wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. zawarł żądanie uchylenia decyzji, na mocy której pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, przy czym żądanie to uwarunkował przyznaniem mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to należało uznać, iż już we wniosku wyraźnie określił, które ze świadczeń wybiera. W tej sytuacji zasadne więc było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres począwszy od miesiąca wpływu wniosku a zatem poprzez przyznanie skarżącemu przedmiotowego świadczenia dopiero od dnia 1 grudnia 2020 r. Kolegium naruszyło art. 24 ust. 2 u.ś.r., a co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - konsekwencją przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od lipca 2020 r. winno być równoczesne uchylenie, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wstecz, tj. właśnie od daty, od której przyznano mu korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne, a następnie zobowiązanie strony do zwrotu pobranego w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd zaznaczył przy tym, że wprawdzie decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, ale nie można wykluczyć, iż decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (co niewątpliwie miałoby miejsce w analizowanym przypadku). Skutkiem takiego rozwiązania procesowego w praktyce winno być natomiast rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, polegające na wypłacie zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za zaległy okres w wysokości pomniejszonej o pobrany w tym czasie, a objęty obowiązkiem zwrotu, specjalny zasiłek opiekuńczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium podniosło zarzuty:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji mylne przyjęcie, że skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., pomimo tego, że we wskazanym okresie w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i skarżący to świadczenie pobierał,
3. 2. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istniały podstawy do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy), pomimo iż w okresie tym z uwagi na pobieranie przez skarżącego ww. specjalnego zasiłku opiekuńczego występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył ww, przepis,
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. - poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego;
5. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego) z mocą wsteczną,
7. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i przyjęcie, że posiadanie przez skarżącego uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody do ustalenia mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego oraz nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z mocą wsteczną,
8. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i przyjęcie, że konsekwencją przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od lipca 2020 r., winno być równoczesne uchylenie, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wstecz, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie przewidują możliwości uchylenia przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej wydanej przez organ I instancji, co czyni wykonanie wyroku niemożliwym,
9. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - poprzez uznanie, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania z uwagi na pominięcie okoliczności dokonania przez skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia w dniu 20.07.2020 r. wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym złożeniem oświadczenia, że rezygnuje z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji jej uchylenie, podczas gdy organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie - determinowany zarzutami skargi kasacyjnej - dotyczył wyłącznie daty, od której winno być przyznane E. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zainteresowany miał bowiem przyznany decyzją wcześniejszą specjalny zasiłek opiekuńczy a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego powodu.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów jasno wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zresztą zauważa sam Sąd I instancji - możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż do dnia 17 grudnia 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z dnia 16 października 2020 r. r. przyznająca E.M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowanie przez w/w opieki nad matką - J.M. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., gdyż dopiero, decyzją z 17 grudnia 2020 r., Wójt Gminy [...] - działając za podstawie art. 155 k.p.a. – uchylił tę decyzję. Na skutek bowiem złożonego w dniu 17 lipca 2020 r. przez E. M. warunkowego oświadczenia o rezygnacji ("z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego") z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją z dnia 28 stycznia 2020 r. na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. oraz wydania przez organ I instancji w dniu 16 października 2020 r. kolejnej decyzji terminowej przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r., pismem z dnia 20 listopada 2020 r., Kolegium poinformowało uczestnika postępowania, że przeszkodą do wydania decyzji w przedmiocie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego był brak jego jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Następstwem tego E. M. w dniu 10 grudnia 2020 r. złożył oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało do organu I instancji w/w oświadczenie a którego treść umożliwiła Wójtowi Gminy [...] wydanie wspomnianej decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa decyzja z dnia 17 grudnia 2020 r. nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś – czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji – miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać bowiem przyjdzie, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Wójta wyżej wspomnianej decyzji z 17 grudnia 2020 r. uchylającej wcześniej przyznane E. M. prawo do specjalnego zasieku dla opiekuna a nie - jak twierdził Sąd Wojewódzki - złożenie przez uczestnika postępowania wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało więc ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od dnia 1 grudnia 2020 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od lipca 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W tym bowiem okresie czasu E.M. przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodać przy tym trzeba, że decyzja z dnia 17 grudnia 2020 r. - z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazującego sądowi administracyjnemu orzekanie w granicach danej sprawy – nie mogła być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, gdyż nie była objęta skargą. Z tych też względów Sąd I instancji nie mógł dokonać innych ustaleń w zakresie daty uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, niż wynikające z treści prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 grudnia 2020 r.

Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd Wojewódzki i towarzyszącej jej argumentacji, a podzielił pogląd wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1400/21) i z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

W konsekwencji więc należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. okazały się zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa procesowego, zaważyć trzeba, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało wydane w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., gdyż uchylenie decyzji Kolegium nastąpiło w tym przypadku z uwagi na stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki nie stosował natomiast - wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Ponadto, podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., kwestie dotyczące oceny skutków dokonania przez E. M. warunkowego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. podlegały badaniu w ramach rozpoznawania zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego.

Niezastosowanie zaś przez Sąd I instancji postulowanego przez skarżącego kasacyjnie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji, a która to ocena okazała się – jak wyżej wskazano – błędna.

Chybiony natomiast był zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sam brak akceptacji skarżącego kasacyjnie co do wskazań udzielonych organowi przez sąd administracyjny nie mógł być bowiem kwestionowany w drodze zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest przepisem wyłącznie technicznym, określającym konieczne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, a które zaskarżony wyrok zawiera.

Z kolei naruszenie art. 153 p.p.s.a. mogłoby stanowić ewentualną podstawę skargi kasacyjnej, ale w sytuacji, gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd nie zastosowałby się do oceny prawnej, przewidzianej w tym przepisie a wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Nietrafność zarzutów procesowych nie wpływa jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej, a co prowadzi do wniosku, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Wójta Gminy [...] z 12 sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania E.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i przyznanie wnioskodawcy rzeczonego świadczenia na okres od 1 grudnia 2020 r. w kwocie 1 830,00 zł miesięcznie, było legalne.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.