Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1589/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2966/14 oddalił skargę M.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Urząd Ziemski w B. orzeczeniem z dnia 12 sierpnia 1946 r. nr [...] uznał, że majątek "[...]" o obszarze [...] ha, stanowiący własność Z. vel. E. T., podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...], z uzupełnieniem, że przedmiotowa nieruchomość posiada ponad [...] ha użytków rolnych.

W 1990 r. Z.T. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 26 września 1994 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z.T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1698/94 oddalił skargę.

M.T. – następca prawny byłego właściciela nieruchomości, wnioskiem z dnia 20 listopada 2003 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 9 czerwca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie z w/w wniosku. Następnie, po rozpoznaniu wniosku M.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1789/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że treść wniosku oraz jego zatytułowanie i literalne żądanie pozostają ze sobą w sprzeczności. Stwierdził, że M.T. zatytułował podanie – wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie z dnia 26 września 1994 r. o sygn. akt [...], natomiast w treści wniosku powołał się na nowe dowody w sprawie, wskazując, że obszar przedmiotowej nieruchomości nie przekraczał [...] ha, co w ocenie strony świadczy o tym, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r.

Nr 3, poz.13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze przepisy art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), organ winien był zwrócić się do skarżącego z zapytaniem, czy jego pismo z dnia 20 listopada 2003 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 września 1994 r., czy ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 listopada 1948 r., czy wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 września 1994 r., czy też wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 listopada 1948r.

Pismem z dnia 17 maja 2010 r. M.T. uzupełnił swój poprzedni wniosek o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1698/94 oddalił skargę. Odnosząc się do drugiego z żądań zawartych we wniosku, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...], uznał, że jest ono bezprzedmiotowe albowiem kwestia ta została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

W związku z powyższym organ przyjął, że skoro przedmiot wniosku nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji to postępowanie, które zostało wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.

M.T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana wskutek błędnej interpretacji treści wniosku, który powinien być potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zaskarżona decyzja została wydana po wezwaniu i szczegółowym pouczeniu wnioskodawcy, aby doprecyzował przedmiot żądania sformułowany we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r., co też uczynił pismem z dnia 17 maja 2010 r. W piśmie tym ponowił on swoje dotychczasowe żądanie wyrażone we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r., jednocześnie poszerzył je o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. Ponadto Minister wskazał, że z w/w pisma wynika, iż pojawienie się nowych dowodów ma uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada1948r., gdyż nie były one znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podczas wydawania wyroku z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt IISA 1968/94.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1789/09 zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do jednoznacznego wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego zawartej we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r., który w zakresie tytułu wniosku i zawartego w jego treści żądania był sprzeczny. W sprawie jest niesporne, że organ pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. M.T. wykonując wezwanie organu w piśmie z dnia 17 maja 2010 r. wskazał, że przedmiotem złożonego wniosku jest: 1) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 września 1994 r., ewentualnie;

1. 2) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 listopada 1948 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r. trafnie rozstrzygnął wniosek skarżącego z dnia 20 listopada 2003 r. w ramach sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Działając jednak jako organ odwoławczy nie dostrzegł, że M.T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia 13 października 2010 r. powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i oświadczył, że w sprawie pojawiły się nowe dowody, a zatem jego wniosek z dnia 20 listopada 2003 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, celem wyeliminowania wcześniejszych decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął fakt, że w niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący zmienił swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując, że domaga się rozpoznania wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. w trybie postępowania o wznowienie postępowania. W takim przypadku organ działając w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był zobligowany do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Nie mógł bowiem rozstrzygnąć wniosku o wznowienie postępowania, gdyż naruszyłby prawo strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.).

Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodziło zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Na gruncie przepisu art. 138 § 1 K.p.a. stosowanego odpowiednio w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) naczelny organ administracji – organ odwoławczy nie ma kompetencji do poprzestania jedynie na uchyleniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sprawie nie można byłoby zastosować pierwszego wariantu, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy byłoby możliwe, gdyby organ odwoławczy był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie (sprawie o wznowienie postępowania) nie zostały nawet wyjaśnione podstawowe przesłanki właściwe dla tego typu sprawy (np. związane z dopuszczalnością wznowienie postępowania – art. 148 § 1 K.p.a.).

W takim przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ odwoławczy winien, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 września 1994 r. i umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 listopada 1948r., skoro strona we wniosku z 2003 r. nie domagała się wycofania z obrotu prawnego tych decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wydanie decyzji po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miał doprowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego jako takiego (zakończenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z dnia 20 listopada 2003 r.), ale do umorzenia tych konkretnych postępowań nadzwyczajnych, które – jak się okazało na etapie odwoławczym – były przeprowadzone w niewłaściwym trybie (nieważnościowym zamiast wznowieniowym).

Wyjaśnienie, czy wniosek skarżącego z dnia 20 listopada 2003 r. jest oparty na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. będzie możliwe w postępowaniu wznowieniowym i to dopiero po ustaleniu przez organ, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne i po formalnym wszczęciu tegoż postępowania.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z pominięciem zmian w stanie faktycznym sprawy (zmiany żądania wniosku), w istotny sposób naruszył art. 7 i art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym zastosuje się do zaprezentowanej oceny prawnej. Następnie rozpozna wniosek M.T. z dnia 20 listopada 2003 r. o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami z dnia 29 listopada 1948 r. i z dnia 26 września 1994 r. Organ weźmie pod uwagę, że skarżący w piśmie z dnia 20 listopada 2003 r. domaga się wznowienia postępowań zakończonych dwoma decyzjami wydanymi w odrębnych sprawach (jednej wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym i drugiej wydanej w postępowaniu nadzorczym). Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie zobowiązany przeprowadzić dwa odrębne postępowania wznowieniowe.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (winno być orzeczenia) Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2052/12 wskazał, że do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić kwestionowaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r., jak również umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, M.T. we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. nie domagał się wycofania z obrotu prawnego w/w decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, lecz w trybie wznowienia postępowania – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku M.T. z dnia 20 listopada 2003 r. o wznowienie postępowań zakończonych dwoma decyzjami, tj. decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. Wobec tego Minister przeprowadzi dwa odrębne postępowania wznowieniowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. a) art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym także tych zmierzających do uwzględnienia pełnego stanowiska wnoszącego podanie, zawartego w piśmie z dnia 20 listopada 2003 r., uzupełnionego pismem z dnia 17 maja 2010 r. o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r.;
2. b) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego podanie zarzutów;
3. c) art. 77 K.p.a., poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na całym zgromadzonym materiale dowodowym, podczas gdy z dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. wynika, że obszar nieruchomości "[...]" nie przekraczał [...] ha, a powierzchnia użytków rolnych wynosiła 45 ha, a tym samym, w przedmiotowym stanie faktycznym, nieprawidłowo zastosowano art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w konsekwencji w/w nieruchomość niesłusznie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa;
4. d) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania;
5. e) art. 153 P.p.s.a., poprzez uznanie, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu bezwarunkowo wiążą organ, pomimo iż wskazania sądu nie mogą z góry narzucać rozstrzygnięcia konkretnych kwestii, chociażby jak ocena ustalonego w sprawie zmienionego stanu faktycznego;
6. f) art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie podczas postępowania zasady zaufania obywateli do Państwa, co polegało w szczególności na prowadzeniu postępowania w sposób budzący wątpliwości co do rzetelności organu;
7. g) art. 1 protokołu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieuwzględnienie dyrektywy, zgodnie z którą organy państwa są zobowiązane do powstrzymywania się stosowania prawa w sposób mogący ograniczyć lub niweczyć prawo do rekompensaty tytułem utraconego prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ta sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2052/12 uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał, że skoro M.T. na etapie postępowania odwoławczego zmienił swoje żądanie, domagając się rozpoznania wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. w trybie postępowania o wznowienie postępowania, a nie jak uprzednio – w trybie stwierdzenia nieważności, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r., a także umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. Ponadto Sąd w omawianym wyroku zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku M.T. z dnia 20 listopada 2003 r. o wznowienie postępowań zakończonych w/w decyzją i orzeczeniem.

Sąd pierwszej instancji, powołując treść art. 153 P.p.s.a. wyjaśnił, że w tej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyroku wiązały zarówno organ, jak i Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję, w pełni wykonał wskazania zawarte w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/12. Zasadnie organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 26 września 1994 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...].

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.T. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...] było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:
2. a) art. 7 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym także tych zmierzających do uwzględnienia pełnego stanowiska wnoszącego podanie zawartego w piśmie z dnia 20 listopada 2003 r. uzupełnionego pismem z dnia 17 maja 2010 r. o żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r.;
3. b) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego podanie zarzutów, a w następstwie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywistą wolą obywatela;
4. c) art. 11 K.p.a., poprzez brak podjęcia próby przekonania strony do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a w szczególności poprzestaniu na lakonicznym powtórzenie stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez przytoczenia argumentacji mającej stanowić próbę wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ i jak rzutują one na sytuację obywatela;
5. d) art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na całym zgromadzonym materiale dowodowym, podczas gdy z dokumentów wskazanych we wniosku z dnia z 20 listopada 2003 r. wynika, że obszar nieruchomości "[...]" nie przekraczał [...] ha, a powierzchnia użytków rolnych wynosiła [...] ha, a tym samym w przedmiotowym stanie faktycznym nieprawidłowo zastosowano art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w konsekwencji w/w nieruchomość niesłusznie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa;
6. e) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania, pomimo iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia żądania strony;
7. f) art. 153 P.p.s.a., poprzez uznanie, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu bezwarunkowo wiążą organ, pomimo iż nie mogą one z góry narzucać rozstrzygnięcia konkretnych kwestii, jak chociażby ocena ustalonego w sprawie zmienionego stanu faktycznego – dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez przeprowadzenie nowych dowodów, art. 153 P.p.s.a. nie wyłącza;
8. g) art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie podczas postępowania zasady zaufania obywateli do Państwa, co polegało w szczególności na prowadzeniu postępowania w sposób budzący wątpliwości co do rzetelności organu;
9. h) art. 1 protokołu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieuwzględnienie dyrektywy, zgodnie z którą organy Państwa są zobowiązane do powstrzymywania się stosowania prawa w sposób mogący ograniczyć lub niweczyć prawo do rekompensaty tytułem utraconego prawa własności;
10. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a przy tym podaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji, poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącego co do uchybień organu w zakresie procedowania w sposób budzący zaufanie obywateli i obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, w świetle czego Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie stwierdził, że do zmiany stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie doszło;
11. 3) art. 153 i 135 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd ogranicza się jedynie do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a następnie stwierdzenie, że organ wykonał zalecenia Sądu bez odniesienia się do dalszych zarzutów i zbadania prawidłowości procedowania organu, czego następstwem było pominięcie konieczności rozważenia zarzutów podniesionych przez skarżącego, a odnoszących się do błędnego procedowania organu, a zwłaszcza uchybień w zakresie obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czego następstwem będzie stwierdzenie, że doszło do zmiany ustalonego stanu faktycznego i zakres związania oceną prawną jest węższy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia podanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia stanowisko, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r.;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota sporu prawnego, w której przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 sierpnia 2014 r. nr [...] o uchyleniu decyzji tego organu z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] w całości i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. nr [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...], sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organ, rozpatrując ponownie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie naruszył art. 153 P.p.s.a. Zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wykonanie przez organ wskazań zawartych w powołanym wyroku przesądza o poprawności decyzji. Nie ma bowiem przeszkód, aby M.T., domagając się usunięcia decyzji z obrotu prawnego, w jednym podaniu wniósł zarówno o stwierdzenie jej nieważności, jak i o wznowienie postępowania. W przypadku zbiegu postępowania w sprawie wznowienia z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie. Bezpodstawne są zatem próby organu limitowania przedmiotu żądania strony. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes obywatela. Podstawą do wydania decyzji o treści odpowiadającej prawu oraz mogącej przekonać o swojej zasadności mogły być rozważania dotyczące nowych dowodów i rzeczywistej powierzchni nieruchomości "[...]". Wskazania Sądu mogą wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mogą jednak zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z jego treścią.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Nie uwzględnia informacji o stanie faktycznym przedstawionym przez M.T. i nie zawiera oceny ujawnionych okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia podanych w niej przepisów są niezasadne.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie.

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego.

Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11 (w:) LEX nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10 (w:) LEX nr 1131414; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 (w:) LEX nr 745376, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl 23/12 (w:) LEX nr 1138408). W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (w:) ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Następstwem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10).

Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 274/06). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FSK 153/09).

W sprawie jest niesporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12, uwzględniając istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny stwierdził, że M.T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz piśmie z dnia 13 października 2010 r. powołał się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i oświadczył, że w sprawie pojawiły się nowe dowody, a zatem jego wniosek z dnia 20 listopada 2003 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, celem wyeliminowania wcześniejszych decyzji z obrotu prawnego. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, był zobligowany do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Organ odwoławczy nie mógł bowiem rozstrzygnąć wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ naruszyłby prawo strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Winien był zatem, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję z dnia 8 czerwca 2010 r. oraz umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 września 1994 r. i umorzyć prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 29 listopada 1948 r., skoro strona we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r. nie domagała się wycofania z obrotu prawnego tych decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Sąd pierwszej instancji w powołanym wyroku wyraźnie zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej, a następnie uwzględniając fakt, że M.T. zmienił żądanie zawarte we wniosku z dnia 20 listopada 2003 r., domagając się wznowienia postępowań zakończonych w/w decyzją i orzeczeniem, będzie zobowiązany przeprowadzić dwa odrębne postępowania wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie przyjął, że organ prawidłowo wykonał powyższe wskazania. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności miał obowiązek rozważyć, czy organ, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając art. 153 P.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania określonych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2052/12, a następnie skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Podjęta przez autora skargi kasacyjnej próba wykazania, że ocena prawna i wskazania zawarte w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12 przestały być wiążące, z uwagi na obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i oceny nowych dowodów, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. M.T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz piśmie z dnia 13 października 2010 r., powołując art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podał, że jego wniosek z dnia 20 listopada 2003 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie dokonał ustaleń nieuwzględniających rzeczywistej woli skarżącego kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów nie dostrzegł, że organ umorzył postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 września 1994 r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 29 listopada 1948 r. wyłącznie w zakresie stwierdzenia ich nieważności, natomiast Minister, na skutek zobowiązania wynikającego z wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2052/12 co do w/w decyzji i orzeczenia ma przeprowadzić postępowania wznowieniowe.

W sprawie brak jest zatem podstawy do przyjęcia, że M.T., w odniesieniu do powołanych wyżej decyzji i orzeczenia, wnosił o przeprowadzenie postępowania zarówno w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, czy też stanu prawnego, skutkująca utratą wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie był uprawniony do czynienia ustaleń i rozważań dotyczących podstawy wznowienia postępowania.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z wymienionymi w ust. a-h przepisami, a także art. 135 P.p.s.a. okazały się niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podać należy, iż wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej w przypadku, gdy nie zawiera ono stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSA i WSA 2010/3/39), jak również, gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedmiotowe uzasadnienie umożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów istotnych w sprawie. Ponadto wskazać należy, iż za pomocą omawianego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.