Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 838/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] Starosta Inowrocławski na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) skierował B. S., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, na badania lekarskie, z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, wskazując, że o skierowanie na badania lekarskie wystąpił w Prokuratur Rejonowy w Inowrocławiu wskazując na opinię sądowo-psychiatryczną z dnia 16 października 2009 r. Z opinii tej wynika m. in., że skarżący jest od 1997 r. na rencie z tytułu całkowitej niezdolności do pracy ze względu na chorobę narządu ruchu oraz od września 2007 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Nadto, że cierpi on na zaburzenia osobowości pod postacią osobowości paranoicznej oraz reakcję paranoiczną pieniaczą o głębokości zaburzenia psychotycznego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania B. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy w tym ww. opinię psychiatryczną, stwierdzając, że organ pierwszej instancji zbierając materiał dowodowy, wykazał się należytą starannością, rzetelnie uzasadniając powody skierowania skarżącego na badania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł B. S. kwestionując zasadność skierowania go na badania oraz podważając merytoryczność pracowników urzędu kierujących na badania. Zaznaczył, że jako rencista jeździ na zabiegi pożyczonym samochodem i "nie zamierza wykonywać pracy na samochodach ciężarowych lub autobusach ze względu na chorobę i inwalidztwo".
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie przyjęły – z zachowaniem zasady swobodnej oceny, opartej na wystarczającym materiale dowodowym, – że występowanie opisanych stanów chorobowych u skarżącego stanowi przypadek nasuwający zastrzeżenia, co do stanu jego zdrowia i może stanowić istotną przeszkodę w bezpiecznym uczestniczeniu przez niego w ruchu drogowym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, słusznie zdecydowano o potrzebie poddania skarżącego specjalistycznym badaniom, przeprowadzonym przez uprawnionego lekarza, w ramach których dojdzie do sprawdzenia jego zdolności do kierowania pojazdami. Stwierdzone, bowiem u niego schorzenie, które ze względu na swój charakter przekłada się również na sposób jego zachowania, nasuwa istotne wątpliwości odnośnie gwarancji bezpiecznego poruszanie się pojazdami.
Podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badanie lekarskie stanowiła informacja Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu przekazana wraz z opinią biegłych lekarzy psychiatrów. Informacja ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, była niewątpliwie informacją wiarygodną, gdyż pochodziła od organu ochrony prawnej, jakim jest prokurator i uzyskana została w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego od specjalisty wpisanego na listę biegłych sądowych.
W skardze kasacyjnej B. S. zaskarżył w całości powyższy wyrok, opierając skargę na podstawie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że doszło do naruszenia zasady praworządności, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy administracji publicznej nie uwzględniły orzeczenia lekarskiego z dnia 4 listopada 2010 r. W tym orzeczeniu nie było przeciwwskazań zdrowotnych dla skarżącego w zakresie kierowania pojazdami mechanicznymi. W efekcie kolejny raz wdrożono procedury administracyjne zmierzające do ponownego poddania skarżącego badaniom lekarskim.
Autor skargi podnosi, że obywatel nie powinien kolejny raz poddawać się tym samym badaniom lekarskim, na swój własny koszt, gdy wyniki tych badań są znane organom administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarżący podnosi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 305).
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzuca, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, wadliwie uznał, że nie narusza ona zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności. Organy administracji orzekające w sprawie, nie dokonały, bowiem prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej, w toku postępowania, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej m.in. obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody, dla udowodnienia tych faktów, są potrzebne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 57). Ponadto przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi administracji zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.
Podstawą materialnoprawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej: "ustawa"). W postanowieniach art. 122 ustawy prawodawca określił przesłanki skierowania na badania lekarskie kierowcy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle art. 122 ust. 1 pkt 4, jedną z nich mogą stanowić "nasuwające się zastrzeżenia", co do stanu zdrowia kierującego pojazdem.
Skierowanie na takie badania przez starostę, w trybie przewidzianym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, która podlega kontroli instancyjnej i poddana być może ocenie pod względem legalności w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Omawiany przepis ustawy, zawierający normę zezwalającą staroście na wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na badania, został tak zredagowany, że musi wystąpić w sprawie przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń do stanu zdrowia" kierującego pojazdem, które muszą zostać potwierdzone w wyniku przeprowadzonego przez starostę postępowania, bowiem tylko zastrzeżenia potwierdzone przez starostę dają temu organowi prawo do wydania decyzji o skierowaniu na badania. Również określone ustawowo przesłanki skierowania na badania ograniczają ramy stosowania tego trybu jedynie do wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadków, w których starosta na podstawie przeprowadzonego postępowania uzna, że skierowanie takie jest konieczne.
Jak niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w świetle określonych przez prawo przypadkach, dlatego ingerencja organu administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona do przypadków, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki (por. np. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1080/07, [w:] CBOSA).
Z treści przytoczonego wyżej art. 122 ust. 1 pkt 4 wynika, że ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierującego pojazdem chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Natomiast przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (Dz. U. Nr 2, poz. 15 – dalej: "rozporządzenie") stanowi, że "Starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów." Mając na względzie treść normatywną przepisu rozporządzenia, należy przyjąć, że podstawą do wydania decyzji jest już wiarygodna informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie w tym zakresie.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, posiada przymiot wiarygodnej informacji, uzasadniającej przeprowadzenie u skarżącego badania na okoliczność istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowił, bowiem wniosek Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu z dnia 4 maja 2010 r., zawierający informację, że w toku postępowania karnego została wydana opinia przez biegłych lekarzy psychiatrów, wskazująca na możliwość wystąpienia u niego zaburzeń mogących spowodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.
Ocena przesłanek uzasadniających wydanie skierowania musi być przy tym dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego przez daną osobę. W tym kontekście należy stwierdzić, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go, jako kierowcę. W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem (zob. W. Kotowski, Komentarz do ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, Wyd. ABC 2002 r.; R. A. Stefański, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Wyd. ABC 2005 r.).
Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest to, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 126/09, LEX nr 557072; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 167/10, LEX nr 745122).
Niewątpliwie, mając na względzie zarówno interes publiczny polegający na zapewnieniu maksymalnego możliwego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak i konieczność zagwarantowania ochrony praw jednostek przed dyskryminacją związaną z ich stanem zdrowia, normy art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 2 ust. 5 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że podstawą skierowania na badania lekarskie mogą być jedynie konkretne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierującego, związane z jego określonymi zachowaniami lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami.
Sąd pierwszej instancji zatem trafnie skonstatował, że informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, oparta na opinii biegłych lekarzy psychiatrów, pochodziła od Prokuratora, który to organ, zgodnie z art. 182 k.p.a., jest uprawniony do zainicjowania postępowania administracyjnego.
Niewątpliwe informacja uzyskana przez Starostę Inowrocławskiego z Prokuratury Rejonowej o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia psychicznego skarżącego, z której wynikało, że u skarżącego stwierdzono wystąpienie zakłócenia czynności psychicznych, była informacją wiarygodną, a zatem uzasadniała wydanie decyzji w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli legalności zaskarżanej decyzji. Zasadnie uznał, że organy obiektywnie ustaliły stan faktyczny; prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowego i właściwie zastosowały normy prawa materialnego.
W świetle poczynionych uwag nie można zgodzić się z argumentem skargi, że organy administracji nie uwzględniły orzeczenia lekarskiego z dnia 4 listopada 2010 r., w którym nie było przeciwwskazań lekarskich wobec skarżącego, jako kierującego pojazdem mechanicznym. Sąd trafnie zwrócił uwagę, że to orzeczenie zostało wydane w związku z prowadzonym wcześniej postępowaniem w zakresie posiadania przez skarżącego prawa jazdy kat. B. Nie można zatem podzielić twierdzenia strony skarżącej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Sąd prawidłowo uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.