Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 284/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 3 lutego 2022 r. nr SKO 4316/27/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osobie, która pozostaje bierna zawodowo, która nie uprawdopodobniła w toku postępowania, że poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy nie jest możliwe z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością, nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od tych okoliczności; tym samym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje biernej zawodowo osobie, która sprawuje opiekę nad osobą z niepełnosprawnością, nawet jeżeli nie uprawdopodobniła ona, że poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy nie jest możliwe z powodu sprawowania opieki;
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną spełnił wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką nad żoną, co skutkowało wadliwym pozbawieniem wnoszącego skargę kasacyjną prawa do przedmiotowego świadczenia i niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;
- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym organy:
- błędnie ustaliły, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez wnoszącego skargę kasacyjną pracy a koniecznością sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością, ponieważ zdaniem organów sprawowana przez niego opieka nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego pracy, a zakres opieki sprowadza się do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego;
ii) błędnie ustaliły, że osoba z niepełnosprawnością "sporadycznie" pracowała w sklepie z odzieżą używaną;
iii) błędnie ustaliły, że osoba z niepełnosprawnością porusza się o własnych siłach, bez pomocy i udziału innych osób;
iv) nie ustaliły zakresu czynności opiekuńczych, związanych z utrzymywaniem higieny osobistej, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, że zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wskazały wnoszącemu skargę kasacyjną przesłanek zależnych od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji, o której mowa w cytowanych przepisach (brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką; organy uznały, że zakres sprawowanej opieki sprowadza się do czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, co nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia), a także nie zapewniły wnoszącemu skargę kasacyjną możliwości wykazania okoliczności faktycznej, to jest że w sprawie istniał omawiany związek przyczynowo-skutkowy w ten sposób, że niezbędne jest pozostawanie przez niego w ciągłej dyspozycji do świadczenia pomocy żonie; gdyby wnoszący skargę kasacyjną miał możliwość, to podjąłby stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, że niezbędność pozostawania przez niego w ciągłej dyspozycji skutkuje uznaniem, że w sprawie występuje omawiany związek przyczynowo-skutkowy, a ponadto wnosiłby o przeprowadzenie dowodów (jak te załączone do skargi kasacyjnej, to jest na temat skali Barthel oraz oświadczenia B. B.), co mogłoby skutkować przyznaniem mu przedmiotowego świadczenia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że osoby sprawujące opiekę nie poszukują zatrudnienia, ponieważ jego podjęcie jest niemożliwe, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu uzależniającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od uprawdopodobnienia, że dana osoba poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która pozostaje bierna zawodowo, nawet jeżeli nie uprawdopodobni, że poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy jest niemożliwe z powodu konieczności sprawowania opieki.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że zgodnie z oceną pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, jego żona jest zakwalifikowana do II grupy pacjentów, czyli jej stan jest "średnio ciężki". Potrzebuje pomocy m.in. przy utrzymaniu higieny osobistej, korzystaniu z toalety, myciu, kąpieli całego ciała, ubieraniu i rozbieraniu się, wchodzeniu i schodzeniu po schodach, przemieszczeniu się, w tym z łóżka na krzesło i z powrotem, siadaniu, poruszaniu się po powierzchniach płaskich. Jak wskazano, żona wymaga pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że pozostaje w ciągłej dyspozycji swojej podopiecznej, ponieważ czynności takie jak pomoc przy korzystaniu z toalety, przemieszczeniu się, asekurowanie podczas chodzenia przy pomocy balkonika czy kul ortopedycznych, wymagają ciągłej obecności czy też nadzoru, co uniemożliwia wnoszącemu skargę kasacyjną podjęcie zatrudnienia. Tymczasem, organy obu instancji zaniechały oceny, w tym na podstawie karty konsultacyjnej, czy w przedmiotowym stanie faktycznym jest niezbędne pozostawanie przez wnoszącego skargę kasacyjną w ciągłej dyspozycji żony.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organy, nie posiadając wiedzy medycznej, nieprawidłowo pominęły treść dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy. Pominęły też oświadczenie wnoszącego skargę kasacyjną oraz jego żony, że nie pracuje ona w sklepie. Jednocześnie, nawet praca w sklepie nie oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną nie pozostaje w ciągłej gotowości do świadczenie pomocy żonie. Organy nie dokonały jednak ustaleń dotyczących ewentualnego charakteru oraz zakresu pracy.
Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy nie mają kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez opiekuna. Orzeczenie o niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna. Treść orzeczenia determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Z kolei, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie wskazał w szczególności, że ta opieka ma być całodobowa. Opieka ta powinna być sprawowana w sposób stały, to znaczy codziennie, a opiekun ma pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie opieki nie oznacza, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że prowadzenie gospodarstwa domowego obejmuje czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzi w zakres prawidłowo sprawowanej opieki. Ponadto, okoliczność wykonywania pewnych czynności samodzielnie przez podopieczną nie może przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez wnoszącego skargę kasacyjną a koniecznością sprawowania opieki.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji wadliwie uznał, że materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje sprawując opiekę, nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto, że jego motywy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie miały związku z koniecznością sprawowania opieki.
Sąd I instancji przyznał w uzasadnieniu wyroku, że uzasadnienie faktyczne decyzji Kolegium nie zawiera dogłębnej analizy w zakresie faktycznych okoliczności sprawowanej opieki, a poza tym pominięto pozostałe okoliczności faktyczne sprawowanej opieki ustalone i wskazane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organu I instancji. Pomimo takich ustaleń, Sąd I instancji nie uznał, że organ II instancji w sposób wadliwy dokonał ustaleń faktycznych. Nie odniósł się do poglądu, że do czynności codziennych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie należy zaliczyć pomocy przy przemieszczeniu się, czy korzystaniu z toalety.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organy nie informowały go, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający aby uznać, że zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką nad żoną, w tym, że nie została wykazana niezbędność pozostawania przez niego w ciągłej dyspozycji do świadczenia pomocy żonie. Wnoszący skargę kasacyjną po uzyskaniu informacji, podjąłby inicjatywę dowodową w tym zakresie, co mogłoby skutkować przyznaniem mu świadczenia.
W skardze kasacyjnej wniesiono też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: na temat skali Barthela oraz oświadczenia B. B. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że dokumenty te nie istniały w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji, lecz ich treść potwierdza, że ocena organy co do zakresu przedmiotowych czynności opiekuńczych była dowolna.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy X. decyzją z 9 grudnia 2021 r. nr GOPS.4732.25.2021.ŚP.25, po rozpoznaniu wniosku A. A. z 11 listopada 2021 r., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad żoną B. B. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Y. z 29 października 2021 r. wydanym na stałe. Zdaniem organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikają żadne okoliczności, które miałyby uzasadniać twierdzenie, że skarżący nie podejmuje pracy, czy zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną oraz że opiekę taką wykonuje w rozmiarze, który uzasadniałby powyższe zastrzeżenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 3 lutego 2022 r. nr SKO 4316/27/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że część czynności, w których skarżący pomaga żonie (ustalone na podstawie wywiadu środowiskowego), może być realizowana także przez osobę aktywną zawodowo i nie stanowi zapewnienia opieki i pomocy osób trzecich. Tym samym Kolegium uznało, że strona nie spełnia warunku przyznania świadczenie pielęgnacyjnego ze względu na zakres i charakter opieki sprawowanej względem żony, który wykluczałby aktywność zawodową. Kolegium pominęło w swoich rozważaniach pozostałe zarzuty odwołania.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł A. A., a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał uchybienia prawa procesowego popełnione przez organ administracyjny, ale podkreślił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie stanowiły dostatecznych podstaw do uchylenia kontrolowanego aktu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie bowiem uznało, że skarżący nie spełnia jednego z warunków opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Co do zasady więc w pierwszej kolejności powinny podlegać rozważeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., w kontekście zarzucanej Sądowi I instancji jego błędnej wykładni.
Skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błędne zaaprobowanie dokonanej przez organy administracyjne wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazuje na wadliwe przyjęcie, że osobie, która pozostaje bierna zawodowo i która nie uprawdopodobniła, że poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęcie pracy jest niemożliwe z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Również fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została zarejestrowana jako bezrobotna przed złożeniem wniosku nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Tym niemniej podzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie może oznaczać podzielenia stanowiska co do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, że wykładnia Sądu I instancji jest inna niż przedstawiona powyżej. Sąd I instancji wskazał: "Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący (lat 61) jest bierny zawodowo. Nie pracuje. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, a źródłem jego utrzymania jest emerytura przyznana małżonce (dowód: Wywiad środowiskowy z dnia z 25 listopada 2021 r., w aktach adm.). W świetle zasad doświadczenia życiowego mało prawdopodobnym jest, że aktualnie, po wydaniu w dniu 29 października 2021 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego małżonki, nie podejmuje on zatrudnienia tylko i wyłącznie z uwagi na konieczność opiekowania się żoną, której niepełnosprawność istnieje przecież już od 1998 r."
Z powyższego cytatu wywieść można wyłącznie, że Sąd I instancji wskazuje jakie okoliczności stanu faktycznego w odniesieniu do skarżącego zostały ustalone przez organy administracyjne i jak w ocenie Sądu I instancji należałoby je ocenić w kontekście przesłanki niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad żoną. Natomiast w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący opiekuje się żoną, jednak zakres wykonywanych względem niej czynności opiekuńczych, nie wiąże się z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacją przez niego z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Zestawienie tych dwóch akapitów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje więc, że Sąd I instancji przyjął za własne ustalenia organów co do sytuacji skarżącego na rynku pracy, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie, tym niemniej powodem uznania przez Sąd I instancji za prawidłową odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było przyjęcie, że skarżący jest bierny zawodowo, ale że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną nie wyklucza podjęcia przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W żaden sposób więc nie można było zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób wskazywany przez autora skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie, przede wszystkim konieczne jest zwrócenie uwagi, że analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje, że zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym o ocenie stanu zdrowia żony w kontekście jej samodzielności w czynnościach dnia codziennego. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują bowiem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania tego przepisu. W rzeczywistości bowiem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Argumentacja skarżącego kasacyjnie wprost odnosi się do oceny okoliczności sprawy i elementów stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Nie została więc podważona wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przyjęty zaś w zaskarżonym wyroku sposób rozumienia ww. normy prawnej jest tożsamy z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej kwestie, warto wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.
Przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione zatem wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") u.ś.r. wynika więc, że drugą przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22).
W kontekście powyższego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na potwierdzenie zasadności kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., którym to zarzutem jej autor zwalcza stanowisko Sądu I instancji o dokonaniu prawidłowych ustaleń w zakresie nieistnienia związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego pracy a koniecznością sprawowania opieki nad żoną.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia organów, że niepełnosprawna żona "sporadycznie" pracowała, jako sprzedawca, w sklepie z odzieżą używaną w X. Potwierdza tę okoliczność formularz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 listopada 2021 r., w którym odnotowano oświadczenie żony "że teraz zrezygnowała z pracy" oraz oświadczenie skarżącego sprzeciwiającego się odnotowaniu przez pracownika socjalnego w formularzu, że jego żona pracuje. Kolejno dowodem na ustalenia organów jest notatka służbowa z 19 listopada 2021 r., z której wynika, że pracownik socjalny zastał w sklepie w X. wyłącznie żonę skarżącego, po nieudanej pierwszej próbie przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania. Na podstawie wywiadu środowiskowego, Sąd przyjął, że żona skarżącego porusza się o własnych siłach, bez pomocy i udziału innych osób, gdyż w dniu przeprowadzenia wywiadu samodzielnie przyszła z innego budynku i weszła po schodach na poddasze budynku w celu przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego. Sąd przyjął też prawidłowo na podstawie oświadczenia żony skarżącego, że wykonuje ona częściowo samodzielnie higienę osobistą, zauważył przy tym, że w sprawie nie ustalono, aby żona skarżącego była osobą leżącą, pampersowaną, całkowicie niesamodzielną, przez co wymagającą stałej opieki i pomocy (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym przyjęta przez Sąd I instancji okoliczność, że ustalone w trakcie wywiadu środowiskowego czynności wchodzące w zakres pomocy świadczonej przez skarżącego (pomimo że wykonywanej w sposób prawidłowy) w znacznej mierze ograniczają się do czynności dnia codziennego, takich jak: przygotowywanie posiłków (śniadania, obiady, kolacje), robienie zakupów, wynoszenie śmieci, kąpanie psa, zawożenie żony do lekarzy, na masaże, do apteki, do fryzjera.
Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko organów i Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 K.p.a., nie podniósł jednak żadnych nowych okoliczności ani nie przedstawił innych dowodów niż zebrane w sprawie. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17).
Okoliczności podane w skardze kasacyjne obrazujące stan zdrowia żony skarżącego, których potwierdzeniem są załączone do skargi kasacyjnej dokumenty, tj. ocena stanu żony skarżącego według skali Barthel datowana na 19 grudnia 2022 r. i jej oświadczenie z 13 grudnia 2022 r., nie istniały w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim więc należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stan ten podlega więc ustaleniu tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., z uwzględnieniem treści art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2100/16).
Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów należało oddalić jako nieprzydatny. Tym niemniej należy wskazać, że okoliczności w ten sposób wykazywane, mogą stanowić przedmiot oceny w sytuacji skierowania nowego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Skuteczne zarzucenie zaś błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.
W świetle powyższego, nie można było uznać, że podważona została ocena Sądu I instancji o tym, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną dotyczy czynności prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby także aktywne zarobkowo i zawodowo, a czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny., także w odniesieniu do czynności podawania leków. Nie została też skutecznie zakwestionowana ocena Sądu Wojewódzkiego, że są to czynności tzw. porządku dziennego i mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, a także że większość z niech nie jest wykonywana codziennie i nie ma ściśle określonych ram czasowych. Podobnie nie podważono oceny Sądu I instancji, że skoro niepełnosprawna żona była wstanie dorywczo pracować jako sprzedawca w X. i tylko w czasie wolnym od pracy przebywała w miejscu zamieszkania skarżącego w Z., to wykonywana przez skarżącego nad nią opieka nie była opieką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. - stałą lub długoterminową, a tym samym jej zakres nie usprawiedliwia bierności zawodowej i zarobkowej skarżącego, przynajmniej w tym samym czasie, gdy jego żona dorywczo pracowała i kto inny sprawował wówczas nad nią opiekę.
Skarżący nie przedstawił więc argumentacji, która by jednoznacznie wskazywała, że z powodu sprawowania przez skarżącego intensywnej opieki nad żoną, wykluczona jest możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a świadczenie pielęgnacyjne będzie rekompensatą za utracony zarobek.
Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a. nie był zasadny. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego i oświadczenia strony. Nie ma zatem podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Nie podważono oceny Sądu I instancji, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a koniecznością sprawowania opieki nad żoną, który przemawiałby za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego przez właściwe zastosowanie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Zupełnie niezasadny pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a.
Stosownie do art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).
Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a K.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zawarta w art. 10 K.p.a., obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Organ na podstawie art. 79a K.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej, przy czym dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Wystosowanie informacji musi być poprzedzone wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Przepis ten będzie mógł być stosowany zatem, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest np. pobieranie świadczenia "konkurencyjnego" w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 27 ust. 5 u.ś.r. bądź emerytury). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej zawartej w jej uzasadnieniu wskazującej na brak zasadności utożsamiania ustaleń faktycznych co do stanu zdrowia podopiecznej z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności, wywodzenia związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki z faktu, że osoba podopieczna nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności, a także sposobu rozumienia stałej opieki w kontekście przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy wskazać, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie powiązano wskazanej powyżej argumentacji z konkretnymi przepisami prawa, których naruszenia dopatrzył się skarżący. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł domniemywać granic skargi kasacyjnej, gdyż jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.