Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1590/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1702/16, oddalił skargę Muzeum Narodowego w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. S.C., L.C. i M.C. wystąpili o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w Ś., gminie Ż., powiecie J., oznaczony jako działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 12,85ha, dla których Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz działka nr [...] o powierzchni 0,55ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą nr [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej w uzasadnieniu jako: "dekret PKWN". Zdaniem stron zespół pałacowo-parkowy, wbrew założeniom dekretu, nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a pałac służył wyłącznie celom mieszkalnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Wojewoda W. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy położony w Ś., gminie Ż., powiecie j., składający się z ww. działek, stanowiący byłą własność A.C., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, ponieważ nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego.

Od powyższej decyzji odwołało się Muzeum Narodowe w P. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 2 ust. 1 dekretu PKWN oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a." Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Muzeum w części dotyczącej nieruchomości położonej w Ś., gminie Ż., powiecie j., oznaczonej jako działki nr [...], [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 12,85ha, z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia.

Decyzją z dnia [...] marca 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w części dotyczącej nieruchomości położonej w Ś., gminie Ż., powiecie j., oznaczonej jako działka o nr [...] o powierzchni 0,55ha.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1008/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1138/14 uchylił ww. wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2013r. i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę J. W motywach wyroku wskazano, że Muzeum ma interes prawny w postępowaniu odnoszącym się do pozostałej części nieruchomości, której jest użytkownikiem. W tym zakresie postępowanie i zapadła w nim decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach, wobec powiązania sytuacji prawnej podmiotu mającego bezpośredni interes prawny z sytuacją prawną Muzeum.

Skarżący może wywodzić swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego. Muzeum przysługuje bowiem uzyskane z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania działek gruntu w trybie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), co uzasadnia interes Muzeum w żądaniu ochrony.

W wyniku rozpoznania skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1055/13, oddalił skargi. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę J. oraz Muzeum, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1039/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1055/13 i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę J. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do przesłanki uzasadniającej uznanie, że dana nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy podpadała pod przepisy dekretu, jeśli istniał związek funkcjonalny pomiędzy tym zespołem, a częścią gospodarczą majątku, czyli wzajemnych ich zależności.

Wskazał, iż co do zasady uznaje się, że zespół pałacowo-parkowy służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i rekreacyjnych właścicieli nie podpadał pod przepisy dekretu PKWN. Oczywistym więc jest, że postępowanie dowodowe skoncentrowane jest właśnie na wyjaśnieniu tej okoliczności. Jej ustalenie determinuje rozstrzygniecie co do prawidłowości przyjęcia danej nieruchomości na cele reformy rolnej. W omawianej sprawie organ oparł swoje ustalenia na zeznaniach dwóch świadków oraz m.in. dokumentacji konserwatorskiej, która zawiera szczegółowy opis majątku.

Wskazać należy, że jeden ze świadków w 1939r. miał 10 lat, a drugi swoją wiedzę co do faktu gdzie znajdowało się centrum zarządzania majątkiem opiera na relacjach rodziców pracujących przed wojną w tym majątku, bowiem świadek urodził się w 1939r. Natomiast dokumentacja Urzędu Ochrony Zabytków w sposób szczegółowy określa m.in. położenie, obszar, funkcje jakie pełnił zespół parkowy, a także dokumentację architektoniczną samego pałacu. Bezsporne w sprawie jest, że zespół pałacowo-parkowy liczył około 12,5ha i był oddzielony od zasadniczej części gospodarczej majątku. Jednakże te okoliczności nie przesądzają czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tymi częściami majątku. Ustalenie powyższych okoliczności po przeszło 60 latach ze zrozumiałych względów jest bardzo trudne. Tym niemniej w omawianej sprawie, z uwagi m.in. na charakter majątku, zachowała się bogata dokumentacja faktograficzna. Dotyczy ona samego pałacu w kontekście tak jego budowy, przebudowy oraz walorów architektonicznych, jak i m.in. opisu funkcji poszczególnych jego pomieszczeń.

Dokumentacja ta dotyczy także samego parku i zawiera m.in. opis poszczególnych jego części. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero analiza tych materiałów w powiązaniu z dokumentami sporządzonymi przy przejmowaniu majątku w ramach reformy rolnej pozwoli na prawidłowe ustalenie, czy zasadnie przejęto zespół pałacowo-parkowy, czy też brak było przesłanek do jego przejęcia.

Uwzględniając powołane niżej wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1138/14 oraz sygn. akt I OSK 1039/14, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 12 września 2016r., po rozpoznaniu odwołania Muzeum, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. nr 10, poz.

51) oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", a następnie stwierdził, że według protokołu przejęcia majątku w Ś., powiecie j., stanowiącym własność A.C., objęto łącznie 999ha, w tym 580,75ha gruntów ornych, 75ha łąk jednokośnych, 37ha pastwisk, 245ha lasów, 4,75ha ogrodów warzywnych, 4ha parków, 18ha gruntów zabudowanych, 32,50ha nieużytków oraz 4ha wód. Załącznikiem do protokołu jest sporządzony w dniu [...] marca 1945r. wykaz pracowników (deputatników) w majątku Ś. i G. - łącznie 58 osób. Na podstawie publikacji "[...]" i dokumentacji konserwatorskiej ustalono, że po przesiedleniu rodziny C. do Generalnej Guberni, majątek przeszedł pod zarząd niemiecki. Po wojnie, zespół pałacowo-parkowy w Ś. przejął miejscowy PGR. W budynku pałacowym mieściły się Szkoła Podstawowa oraz mieszkania nauczycieli i pracowników PGR-u. Aktualnie w pałacu mieści się siedziba Muzeum Narodowego w P. Działki objęte postępowaniem stanowiły w dniu przejęcia nieruchomości parcele gruntowe nr [...] o powierzchni 12,2630ha i nr [...] o powierzchni 0,3340ha. Wskazane parcele były w całości obszarem zajętym przez zespół pałacowo-parkowy w Ś. Pomimo, że protokół przejęcia majątku wymienia jedynie 4ha parku, a pozostała część nieruchomości została zakwalifikowana jako las, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że wnioskowane działki były zajęte w całości przez pałac i park. Mapa topograficzna niemiecka z 1940r. - Topographische Karte, sporządzona w skali 1:25000 (Meßtischblatt), część wschodnia (Ostdeutschland), znajdująca się w zbiorze Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu (dostępna pod adresem: www.amzpbig.com/maps/3871_Pogorzelice_1940.jpg) oraz mapa topograficzna sporządzona w Warszawie w 1934r. dla Wojskowego Instytutu Geograficznego (dostępna pod adresem: http://www.mapywig.org/rn/WIG_maps/ series/025K/P40-S25-E_CZESZEWO_1934.jpgj, dokumentują fakt, że objęte postępowaniem działki w całości stanowiły kompleks dworsko-parkowy. Podobnie rzut na plan parku w Ś., pochodzący z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu obrazuje wschodnią część założenia parkowego, jako zajętą przez pomnik Mickiewicza, grupę pomnikowych dębów, lip i grabów oraz inną grupę pomnikowych dębów szypułkowych. Materiały konserwatorskie oraz inne dowody znajdujące się w aktach potwierdzają, że zespół pałacowo-parkowy usytuowany był na południe od wsi po wschodniej stronie drogi do Ż., nad rzeką L. W rozplanowaniu kompleksu budynków pałacowych i gospodarczych, wobec głównej drogi dojazdowej, zastosowana została barokowa zasada symetrycznego układu względem centralnej osi komunikacyjno- widokowej. Droga dojazdowa do pałacu przebiegała wzdłuż zachodniej oficyny. Od drogi krótki wjazd prowadził na dziedziniec, ujęty pałacowymi zabudowaniami i przeciwległym murem oporowym, za którym teren gwałtowanie opadał, otwierając widok na Wzgórza Żerkowskie. Od zachodu i wschodu dziedziniec ogrodzony był parkanem z metalowych prętów, z główną bramą wjazdową od zachodu oraz bramą parkową od wschodu. Środek dziedzińca zajmował okrągły gazon, ozdobiony strzyżonymi cisami, a wokół gazonu biegł podjazd o powierzchni żwirowej. Po wschodniej i północnej stronie rezydencji rozciągał się park. Zabudowania gospodarcze (obory, spichlerz, stajnia, szopa, stodoła, stelmacharnia, kurnik, kuźnia, magazyn pasz i inne), zostały znacznie odsunięte od pałacu i umieszczone po przeciwległej stronie drogi ż. Na zachód od zabudowań gospodarczych znajdowały się pola uprawne.

Organ przedstawił następnie szczegółową charakterystykę pałacu, jego architekturę i rozkład wnętrz. Wskazał także, że od wschodu i północy do budynków pałacowych przylegał rozległy park krajobrazowy, założony równocześnie z budową pałacu. Od strony północnej przylegał do pałacu, wysuwający się w ogród rozległy taras. Ozdobiony był strzyżonymi cisami, tujami i jałowcem wirginijskim oraz donicami z palmami, kaktusami i kliwiami. W tzw. gaiku znajdował się ogród warzywny oraz rosły drzewa owocowe, w pobliżu których umieszczona została pasieka. Na polanie przy ścieżce do chmielnika powstał kort tenisowy. Rezydencjonalny charakter zespołu dworsko-parkowego w Ś. podkreślał fakt, że prowadzono w nim niezwykle aktywne życie towarzyskie. Na str. [...] Miniatur Ś. wskazano, że "ciągłych bodźców dostarczało domownikom życie towarzyskie odpowiednio sterowane przez panią domu. Oprócz przyjaciół i sąsiadów ze sfery ziemiańskiej goszczono także wielu znanych przedstawicieli ze świata sztuki, polityki i duchowieństwa, m.in.: Henryka Sienkiewicza, Ignacego Padarewskiego, Marię Górecką - córkę Mickiewicza, Wojciecha Kossaka, gen.

Józefa Hallera, Ludomira Różyckiego, Raula Koczalskiego i Władysława Tatarkiewicza. Z poczynionych ustaleń wynika, że w okresie przed przejęciem na cele reformy rolnej, zespół parkowo-pałacowy spełniał funkcję rezydencjonalną, mieszkalną oraz stanowił centrum spotkań towarzyskich i życia kulturalnego. Wymienione funkcje miały charakter dominujący. Zdaniem organu zebrany w sprawie bogaty materiał dowodowy potwierdza, że nie istniał związek funkcjonalny między częścią dworsko-parkową, a pozostałą częścią majątku. Wszelka działalność rolnicza odbywała się poza częścią mieszkalną (rezydencjalną). Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości dworsko-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks dworsko-parkowy był więc całkowicie zbędny. Część dworsko-parkowa, oddzielona od części gospodarczej majątku, mogła funkcjonować samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela i pełniąc funkcje mieszkalne i wypoczynkowe.

Zespół pałacowo-parkowy w Ś. nie został nigdy przeznaczony na cele reformy rolnej opisane w dekrecie. Według organu prawdą jest, że w budynku pałacu znajdowała się kancelaria. Potwierdzają to materiały przekazane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wspomnienia A.C., a także dokumentacja historyczna pałacu w Ś. (str.8) oraz Miniatury Ś. Na stronie 64 publikacji E.K. wskazuje się, że "majątkami J.C. zarządzał racjonalnie i nowocześnie. Ukończył wyższe studia rolnicze w H. koło L. i w Berlinie, a praktykę odbywał w M., będących własnością rodziny K. W roku 1928 wyróżniony został jako wybitna osobowość w użytkowaniu rolnictwa w rejonie koźmińskim". Niewątpliwe jest zatem, że właściciel majątku uczestniczył w sposób czynny w jego zarządzie. W materiale dowodowym brak jest jednak jakichkolwiek danych, które mogłyby wskazywać, jakie konkretnie czynności zarządcze wykonywał właściciel. Bezspornym jest natomiast, że bezpośredni zarząd wykonywali zatrudnieni przez właściciela pracownicy majątku.

Załącznik do protokołu przejęcia majątku Ś., stanowiący listę pracowników, wymienia nazwiska trzech włodarzy, I.S., P.S. i A.F. Powołane w załączniku nazwiska (poza P.S.) powtarzają się we wspomnieniach A.C. Podobnie świadkowie powołani przez organ I instancji wskazywali na istnienie rządcy majątku (którego nazwiska nie pamiętali). Istnienie włodarzy ma w tym przypadku istotne znacznie. Zgodnie z Encyklopedią Staropolską autorstwa Zygmunta Glogera, wydaną w Warszawie w 1900r., włodarzem "zowie się dozór folwarku mający urzędnik, starosta, dwornik. Właściwie urzędnikiem zwano dawniej dzisiejszego rządcę lub ekonoma, który zarządzał folwarkiem, zastępując dziedzica". Oznacza to, że faktyczny i bezpośredni zarząd częścią rolniczą majątku wykonywali włodarze, zamieszkujący poza zespołem dworsko-parkowym. W tych okolicznościach, organ uznał, że istnienie tzw. biura w pałacu nie może decydować o istnieniu związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym, a rolniczą częścią majątku.

Właściciel z pewnością wykonywał pewne działania organizacyjno-koordynujące dotyczące majątku, jednak bezpośredni zarząd wykonywany był przez zatrudnionych pracowników. Istnienie "biura" mogło być uzasadnione w znacznej mierze intensywną działalnością społeczno-polityczną właściciela majątku. Na str. 63 Miniatur Ś. stwierdza się, że J.C. przez przeszło 18 lat był członkiem sejmiku powiatowego w K. (1900-1918), patronem kółek rolniczych, a także współpracował z założonym przez ojca Bankiem Ludowym. Wykonywanie tak wielu funkcji, z całą pewnością nie pozwalało właścicielowi dużego majątku jakim był Ś., sprawować bezpośredniego i regularnego nim zarządu.

W przekonaniu organu nieistotne z punktu widzenia istnienia związku funkcjonalnego jest także działanie pensjonatu (letniska) w zespole pałacowo-parkowym w Ś. Działalność ta miała charakter sezonowy, incydentalny i nie stanowiła stałego źródła zarobkowania właścicieli. Prowadzenie letniska w zespole uwarunkowane było czynnikami zewnętrznymi, takimi jak: zła bieżąca koniunktura na produkty rolne, trudne warunki przyrodniczo-pogodowe i w konsekwencji gorszym stanem dochodów właściciela majątku. Funkcjonowanie pensjonatu w Ś. z założenia miało charakter tymczasowy, nietrwały, które ewidentnie nie posiadało cech zorganizowanej działalność rolniczej. Wskazano, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że powiązania podmiotowe, finansowe czy terytorialne zespołów dworsko-parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Wobec poczynionych ustaleń organ stwierdził, że działki objęte postępowaniem, na których znajdował się zespół dworsko-parkowy w Ś. nie pozostawały w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku, a tym samym zespół dworsko-parkowy w Ś. nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1e dekretu PKWN.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Muzeum Narodowe w P. wniosło o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, art. 7, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu stwierdziło, że błędne jest założenie, jakoby nie istniał związek funkcjonalny między częścią gospodarczą a mieszkalną majątku Ś. Związek funkcjonalny między zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim bezspornie istniał i niewątpliwie oba zespoły nie mogłyby bez siebie funkcjonować prawidłowo. Łączył je związek finansów (zespół pałacowo-ogrodowy w dużym stopniu utrzymywany był z dochodów uzyskiwanych z części gospodarczej), terytorialny (położenie gospodarstwa tuż przy pałacu), podatkowy, organizacyjny oraz powiązania z pracownikami pracującymi jednocześnie w rezydencji i majątku.

Strona skarżąca odwołując się do definicji "zarządzania" nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wymienieni w decyzji włodarze, niewykształceni mieszkańcy wioski (np. I.S. i A.F.), mogliby zajmować się planowaniem (czyli procesem ustalania celów i działań, aby je osiągnąć), organizowaniem (czyli gospodarowaniem ludźmi, zatrudnianiem i innymi zasobami), decydowaniem (w skali 1000ha majątku), motywowaniem (nie wykluczone, że takie umiejętności posiadali wymienieni włodarze, jednak bez współudziału właścicieli majątku skuteczne oddziaływanie na pracowników byłoby niemożliwie) i kontrolowaniem czyli pilnowaniem i sprawdzaniem czy wszystko przebiega zgodnie z planem. Zdaniem skarżącego istnienie biura w pałacu, gdzie całymi dniami pracował J.C. świadczy o powiazaniu pałacu z częścią gospodarczą. Włodarze, jak wynika z map i planów, swojego biura nie posiadali.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, że nieistotne z punktu widzenia związku funkcjonalnego było także działanie pensjonatu - letniska w zespole pałacowo - parkowym w Ś. Według strony skarżącej trudno przyjąć za wiarygodne stwierdzenie, że dziewięcioletnia działalność, którą przerwał wybuch II wojny światowej, miała charakter sezonowy i incydentalny, skoro trwała od 1931r. do 1939r. Muzeum nie zgodziło się także ze stanowiskiem organu, że "zespół parkowo-pałacowy spełniał funkcję rezydencjonalną, mieszkalną oraz stanowił centrum spotkań towarzyskich i życia kulturalnego". Zdaniem strony skarżącej o związku funkcjonalnym między pałacem a gospodarstwem świadczą także pracownicy, którzy niejednokrotnie pełnili swoje funkcje zarówno w gospodarstwie jak i pałacu. Według syna J.C. - M.: ("Dokumentacja historyczna zespołu architektury pałacowo-dworskiej Ś." Gorzów Wlkp. 1986 r.) poza budynkami związanymi z gospodarstwem takimi jak obora, sieczkarnia, spichlerz, stajnia fornalska, kuźnia, magazyn pasz, gołębnik, dwie stodoły murowane, szopa drewniana do sprzętu rolniczego oraz gorzelnia, znajdowały się w podwórzu także budynki w ścisły sposób powiązane z pałacem, a mianowicie: stajnia cugowa, wozownia, masztalarnia, stelmacharnia, kurnik, szopa na węgiel (ogrzewanie pałacu) i lodownia.

Podkreślono, że uwagę zwraca brak pomieszczenia dla włodarzy. W części gospodarczej majątku mieściła się również stadnina koni, gdzie hodowano wysokiej klasy konie remontowe dla wojska i która była źródłem pokaźnych dochodów (rocznie sprzedawano wojsku 100-120 koni).

W odpowiedzi na skargę MRiRW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę wnieśli także uczestnicy postepowania: M.C., S.C. i L.C. wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Muzeum, uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016r. odpowiada prawu. Według Sądu I instancji przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, zgodnie, z którym na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a wiec mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100ha powierzchni ogólnej bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu PKWN.

Zdaniem Sądu I instancji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądowego, Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Nie może tu zatem chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu.

Sąd wskazał, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie PKWN, należy zatem rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. W sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu PKWN organy muszą zatem ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, zaś ów związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, wskazane w art. 1 dekretu PKWN i ze swej istoty nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Organ prawidłowo stwierdził brak związku polegającego na współzależności tej części nieruchomości z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej. Zespół pałacowo-parkowy pełnił funkcję mieszkaniową, natomiast pozostała część nieruchomości funkcję gospodarczą. Rozdzielność obu części potwierdza materiał dowodowy sprawy. W przekonaniu Sądu I instancji o istnieniu związku funkcjonalnego nie mogą świadczyć - jak podnosi skarżący - brak prawnego wyodrębnienia zespołu pałacowo-parkowego od pozostałej nieruchomości ziemskiej, istnienie powiązań finansowych z pozostałą nieruchomością ziemską, czy utrzymywanie zespołu pałacowo – parkowego z dochodów gospodarstwa.

Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że skoro w pałacu znajdowała się kancelaria, w której pracował J.C. podejmując w niej strategiczne decyzje dotyczące majątku, w tym jego rolniczej części, to przesądza to o związku funkcjonalnym pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a resztą majątku ziemskiego.

Zdaniem Sądu I instancji, gdyby przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem, a majątkiem ziemskim za decydujące przyjąć kryterium podmiotowe, to bezprzedmiotowe wydaje się prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, ponieważ w przeważającej większości przypadków (również w niniejszej sprawie) właścicielem zespołu pałacowo-parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako właściciel miał również prawo czerpać pożytki z uprawianej przez niego ziemi. Nie zmienia to jednak faktu, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy kwestie czysto gospodarcze, codzienny nadzór nad pracą zatrudnionych w majątku ludzi związany z prowadzeniem działalności rolniczej znajdował się w rękach zatrudnionych włodarzy (L.S., A.F.).

Istotnym w sprawie jest również to, że w dacie przejmowania majątku ziemskiego wraz z zespołem pałacowo-parkowym majątkiem zarządzał w imieniu ówczesnego właściciela A.C. jego brat S.C. mieszkający na co dzień w swoim majątku w D. położonym w odległości około 60km od Ś. W kancelarii pracował natomiast poprzedni właściciel Ś. J.C., który oprócz zarządzania majątkiem pełnił również wiele innych funkcji publicznych.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że nieruchomość taka musiałaby też pozostać w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Oznacza to taką sytuację, że nieruchomości nierolnicze nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od części rolniczej, a część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego. Taka sytuacja - zdaniem Sądu - nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, a powiazania podmiotowe, finansowe i terytorialne nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Konieczne jest natomiast ustalenie, czy możliwe jest faktyczne określenie granic nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej. Zespół pałacowo-parkowy położony w Ś. o obszarze 12,85ha, położony jest na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych. Bezspornym jest, że pełnił on funkcję mieszkalno-rekreacyjną, służył właścicielom i ich gościom pełniąc jednocześnie znaczącą funkcję kulturalną.

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż między przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego, nie zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku niezależnie od siebie. Charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości w sposób zdecydowany części pałacowo- parkowej i części gospodarczej. W części gospodarczej majątku była prowadzona produkcja rolnicza, z której dochody były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku. Fakt ten powoduje, że rozważania o związku funkcjonalnym poprzez osobę J.C. tracą na znaczeniu i dowodzą jedynie, że istniało wyraźne rozgraniczenie na część mieszkalno-reprezentacyjną i część gospodarczą majątku C. W przekonaniu Sądu I instancji z opracowań konserwatorskich wynika wprost, że istniało wyraźne terytorialne rozgraniczenie pomiędzy częścią pałacowo-parkową, a częścią gospodarczą majątku.

O tym, że część pałacowo-parkowa mogła funkcjonować całkowicie samodzielnie bez gospodarstwa rolnego świadczy też to, że kiedy z powodu kryzysu gospodarczego w latach 20 - tych ubiegłego wieku nastąpiła znaczna utrata dochodów z rolniczej części majątku, pałac utrzymywany był z działalności turystycznej tj. organizowanego letniska (prowadzonego przez 9 lat), które bardzo dobrze prosperowało, co przyznał sam skarżący. Wprawdzie wykorzystywano do jego prowadzenia płody rolne wytwarzane w części rolniczej majątku, ale równie dobrze żywność można byłoby zakupić na pobliskim targu, co mogłoby jedynie wpłynąć na osiągany dochód z prowadzonej działalności gospodarczej. Z tych względów bez znaczenia - zdaniem Sądu - było zarządzanie nieruchomością ziemską przez J.C. (ojca ostatniego właściciela majątku), z kancelarii mieszczącej się w pałacu. Dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego (części rolnej majątku Ś.) kompleks pałacowo-parkowy był całkowicie zbędny a zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego. Skoro zatem nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy obiema częściami majątku ziemskiego, to pałac wraz z parkiem nie mogły zostać potraktowane jako obiekty niezbędne do produkcji rolnej.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. stwierdził, że zeznania świadków T.J. i K.S. uzupełniały jedynie zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny. Chybione okazały się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1039/14, w którym przesądzono, że znajdujący się w aktach tej sprawy materiał dowodowy jest kompletny, oraz to, że zespół pałacowo-parkowy o powierzchni 12,85ha był oddzielony od części gospodarczej i rolniczej majątku. W tych okolicznościach z racji rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 P.p.s.a. strona nie może już na dalszych etapach postepowania skutecznie kwestionować przesądzonych już wcześniej przez Sąd kwestii.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza pod kątem związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostała częścią majątku. W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że organ wypełnił zobowiązania nałożone na niego powyższym wyrokiem, ponownie ocenił zgormadzony materiał dowodowy uznając, że nie było podstaw do przejęcia w ramach reformy rolnej zespołu pałacowo-parkowego w Ś., jako niezwiązanego funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku, która mogła prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, a stanowisko swoje w sposób wyczerpujący uzasadnił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Muzeum Narodowe w P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego, a to:
2. 1. art. 2 ust. 1e dekretu PKWN, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy, położony w Ś. oznaczony jako działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 12,85ha, dla których Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczysta KW nr [...], oraz działka nr [...] o powierzchni 0,55ha, dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], nie podpadały pod działanie ww. przepisu, w sytuacji, kiedy powołany wyżej przepis znajduje zastosowanie do przedmiotowej nieruchomości;
3. 2. art. 2 ust. 1e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości nie spełniało celów reformy rolnej zawartych w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN;
4. II. przepisów prawa procesowego, a to:
5. 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
6. 2. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz prawidłowo stwierdził, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w Ś. a resztą majątku, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zaś motywując pierwszy z zarzutów kasacyjnych podkreślono, że zespół pałacowo-parkowy w Ś. stanowił fragment nieruchomości ziemskiej. Te zaś na podstawie art. 2 ust. 1e dekretu PKWN podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Według skarżącego kasacyjnie zespół pałacowo-parkowy był organizacyjnie powiązany z działalnością rolniczą. Sąd I instancji wydając wyrok w tej sprawie pominął zaś przywołane na poparcie tego stanowiska dowody wskazane przez Muzeum oraz okoliczności, które z dowodów tych wynikały, nie odniósł się również do istotnych argumentów podnoszonych w skardze. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył treść art. 2 ust. 1e dekretu PKWN poprzez błędne zastosowanie. Wskazując na art. 1 ust. 2d dekretu PKWN, Muzeum stwierdziło, że po przejęciu zespołu pałacowo-parkowego w pałacu aż do 1970 r. mieściła się szkoła.

Wadliwe jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że zespół pałacowo-parkowy nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 dekretu PKWN. Przeciwnie, zespół pałacowo-parkowy w Ś. nie tylko mógł być przeznaczony na cele skazane w art. 1 dekretu PKWN, ale w rzeczywistości był wykorzystywany na taki cel.

Odnosząc się zaś do kwestii związku polegającego na współzależności tej części nieruchomości z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej, Muzeum podkreśliło, że obie części majątku były ze sobą powiązane. Nie tylko przez fakt zarządzania całym majątkiem z kancelarii mieszczącej się w pałacu, ale także, co oczywiste, z uwagi na okoliczność, że część pałacowo-parkowa funkcjonowała dzięki dochodom, które przynosiła pozostała część majątku, natomiast sam majątek związany był z częścią pałacowo-parkową, w której nie tylko znajdowała się wybudowana na początku XXw. kancelaria z oddzielnym zewnętrznym wejściem, która również pełniła funkcję gospodarczą. Taki w istocie charakter miało tzw. letnisko, którego dochody wspierały zagrożoną rentowność całego majątku. Także w znaczeniu produkcji rolnej część warzyw i owoców wytwarzana była właśnie w części pałacowo-parkowej. Ta produkcja natomiast umożliwiała prowadzenie letniska, które z kolei ratowało rodzinę od popadania w długi.

Za związkiem funkcjonalnym obu części przemawia także fakt, że ówczesny właściciel nie rozważał sprzedaży jedynie zespołu pałacowo-parkowego albo jedynie pozostałej części majątku, lecz wystąpił do sądu o zgodę na sprzedaż całego majątku, żeby w ten sposób zabezpieczyć przyszłość ekonomiczną syna. Wobec powyższego funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej nie było możliwe, zatem zgodnie z art. 2 ust. 1e dekretu PKWN nieruchomość ta przechodziła na rzecz Skarbu Państwa w całości.

Uzasadniając w następnej kolejności zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN autor skargi kasacyjnej za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, że zespół pałacowo-parkowy w Ś. nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2d dekretu PKWN. Zdaniem Muzeum bezspornym jest, że przejęcie pałacu w Ś. służyło celom reformy rolnej wskazanym przez ówczesnego ustawodawcę. Po przejęciu zespołu pałacowo-parkowego w pałacu aż do 1970r. mieściła się szkoła.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skarżący kasacyjnie stwierdził, że uznanie Starosty J. za stronę postępowania i skierowanie decyzji przez organ odwoławczy do reprezentanta Skarbu Państwa - Starosty J. w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,55ha, oznacza skierowanie tej decyzji w ww. zakresie do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Motywując natomiast ostatni z zarzutów kasacyjnych, Muzeum ponownie podkreśliło, że zespół pałacowo-parkowy w Ś. nie mógł prawidłowo funkcjonować bez pozostałej części majątki i odwrotnie. Część pałacowo-parkowa pełniła nie tylko funkcję mieszkalną ale była jednocześnie centrum zarządczym w stosunku do pozostałej części majątku. Jednocześnie miała także funkcję gospodarczą ponieważ dzięki zorganizowanemu na jej terenie letnisku zasilała cała majątek, który popadał w długi. Według skarżącego kasacyjnie akta sprawy dowodzą, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w ścisłym związku z majątkiem ziemskim. Pałac pełnił funkcję centrum administracyjnego całego majątku, a jego właściciel zarządzał całym majątkiem z kancelarii dobudowanej do pałacu. Budynek pałacu był jedynym budynkiem, z którego po dobudowaniu kancelarii mógł być sprawowany zarząd i gdzie mogły być przechowywane dokumenty związane z gospodarstwem rolnym.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie oceny całego materiału dowodowego w sprawie, pomijając te dowody, które wskazywały na sprawowanie zarządu przez właściciela a następnie, w zastępstwie A.C., przez jego brata S. C. Sąd I instancji przyjął też bezkrytycznie i niezgodnie z doświadczeniem życiowym, że bieżący zarząd nad majątkiem obejmującym około 1000ha i hodowlę, a także wiele skomplikowanych związanych z zarządem kwestii, mogło sprawować dwóch słabo wykształconych włodarzy. Sąd I instancji nie przeprowadził także prawidłowej oceny powiązań organizacyjnych oraz finansowych pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym i pozostałą częścią majątku. W wyniku tych błędów nieprawidłowo przyjęto brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, także w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalałby na przyjęcie, że taki związek funkcjonalny istniał.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2018r. Muzeum Narodowe w P. przedłożyło notatkę służbową z dnia [...] grudnia 2017r. sporządzoną przez E.K. - Kierownika Muzeum A. Mickiewicza w Ś. - Oddziału Muzeum Narodowego w P. i na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu. Poinformowało nadto, że Muzeum Narodowe w P., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147, art. 148 § 1, art. 150 § 1 pkt 2 K.p.a., w dniu 18 stycznia 2018r. złożyło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016r.

Odpowiadając na skargę kasacyjną M.C., S.C. i L.C. wnieśli o jej oddalenie. Zdaniem uczestników postępowania wyrok Sądu I instancji i przedstawiona w jego uzasadnianiu argumentacja odpowiada prawu.

W odpowiedzi na pismo skarżącego kasacyjnie z dnia [...] kwietnia 2018r., uczestnicy postępowania pismem z [...] czerwca 2018 r. wniósł o oddalenie wniosku dowodowego z uwagi na jego niedopuszczalność w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że dowód z protokołu z przesłuchania świadka nie może być kwalifikowany jako dowód z dokumentu.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018r. radca Prokuratorii Generalnej RP przedstawił stanowisko zawierające pogląd istotny dla sprawy dotyczący znaczenia podjęcia nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN oraz celowości uwzględnienia istotnych okoliczności wpływających na ustalenie tego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Jego zdaniem, należy zwrócić uwagę na zasadność rozważenia w kontekście zebranego materiału dowodowego, po pierwsze retrospektywnego przeanalizowania pojęcia nieruchomości ziemskiej i rozumienia funkcjonalnych związków poszczególnych składników majątków ziemskich, a po drugie, zwrócenia uwagi na szereg okoliczności związanych ze wskazaniem ośrodków faktycznego zarządzania majątkiem ziemskim, które występują w tej sprawie, a zostały jak dotąd pominięte lub zbagatelizowane.

Podczas rozprawy w dniu 22 listopada 2018r. Prokuratoria Generalna wniosła o zwrócenie się do poszerzonego składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym o to czy pojęcie nieruchomości ziemskiej zawarte w art. 2 ust. 1e dekretu PKWN obejmuje tylko nieruchomości wykorzystywane rolniczo czy też powinno być rozumiane szerzej czyli tak jak w przepisach wykonawczych, a więc nieruchomością ziemską jest nieruchomość położona poza granicami miast.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019r. Polskie Towarzystwo Ziemiańskie na podstawie art. 33 par. 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. zgłosiło swój udział w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2019r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił: wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę skarżącą kasacyjnie o dopuszczenie dowodu z notatki urzędowej; wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu Zarządu Głównego Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego, a nadto nie uwzględnił wniosku Prokuratorii Generalnej o zwrócenie się z pytaniem prawnym do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) zasadnicze znaczenie ma zarzut tyczący pogwałcenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w Ś., a resztą majątku. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż organy trafnie dostrzegają, czemu dał wyraz także Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło związanie – zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1039/14 co do tego, iż w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu miał miejsce "brak oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie", co nie pozwalało na prawidłowe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1e dekretu PKWN.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie potwierdził kompletność ustaleń dokonanych przez organy administracji, kwestionując wyłącznie wszechstronność oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Aktualnie, w następstwie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, wypada zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, który już wcześniej uznawany był przez Naczelny Sąd Administracyjny za kompletny, został poddany przez organ odwoławczy rzetelnej i wnikliwej analizie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów tyczących wadliwości oceny poszczególnych elementów stanu faktycznego sprawy wskazać należy na pominięcie przez stronę skarżącą kasacyjnie tego, iż od 1933r. właścicielem przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego, podobnie jak i majątku ziemskiego nie był J.C. lecz jego syn A.C. Nie ulega także wątpliwości, iż majątkiem ziemskim w imieniu nowego właściciela zarządzał jego brat S.C., który mieszkał w D. oddalonym o kilkadziesiąt kilometrów od Ś. Powyższe okoliczności, niepodważane w skardze kasacyjnej, implikują ocenę aspektu personalnego związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego i majątku ziemskiego, mając wpływ na ocenę zarówno tego, jaką rolę w zarządzie majątkiem, tuż przed wybuchem II wojny światowej, pełnił J.C. i jaką rolę w tym zarządzie pełniła kancelaria dobudowana do pałacu, w której do wybuchu wojny w 1939r. urzędował J.C. Z powyższego punktu widzenia nie ma istotnego znaczenia to, iż J.C. pracując w tej kancelarii podejmował strategiczne decyzje tyczące majątku, skoro powyższe ustalenie nie jest powiązane z konkretnym okresem, a jednocześnie z okoliczności sprawy wynika, iż co najmniej od 1933r. nie był on właścicielem ww. majątku i nie sprawował nim zarządu.

Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika także aby A.C. – właściciel owego majątku bezpośrednio nim zarządzał i czynił to przy wykorzystaniu pomieszczeń pałacowych. W takiej sytuacji za prawidłowe wypada uznać ustalenia organów wskazujące, iż od 1933r. zarząd Ś., w imieniu swego brata A., sprawował S.C., który jednocześnie zarządzał kilkoma innymi majątkami znajdującymi się w okolicy, a swoje obowiązki zarządcy w blisko 1000ha majątku w Ś. wykonywał przy pomocy kilku włodarzy. Wśród poczynionych ustaleń brak jest natomiast takich, które wskazywałyby, iż S.C. zarząd majątkiem ziemskim sprawował z budynku pałacu, a w szczególności z dobudowanej do pałacu kancelarii.

Jednocześnie zaś z poczynionych ustaleń – których nie tylko nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, ale które w tej skardze potwierdzono, odwołując się do map i szkicu sytuacyjnego zespołu architektury gospodarczej autorstwa M.C. – wynika, iż rządcówka majątku ziemskiego znajdowała się w pomieszczeniach gorzelni na terenie zabudowań gospodarczych. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż o istnieniu w niniejszej sprawie związku funkcjonalnego świadczy sprawowanie zarządu majątkiem ziemskim z budynku pałacu.

Natomiast zupełnie nieskuteczny jest zarzut odnoszący się do wadliwej oceny istnienia związku funkcjonalnego wynikającego z działania na terenie zespołu pałacowo-parkowego w Ś. pensjonatu (letniska). Niezależnie od tego czy owa działalność miała charakter sezonowy i incydentalny, czy też taki miała wyłącznie na początku, a z czasem przerodziła się w stałe źródło dochodów, to istotne jest, iż nie była to działalność rolnicza lecz turystyczna, a nadto była ona źródłem dochodów żony J.C., która owe letnisko prowadziła. Brak jest dowodów wskazujących na to, iż dochody z tego źródła przeznaczane były na inne cele niż funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego. To zaś jednoznacznie wskazuje, iż ów zespół, dzięki prowadzonej działalności o turystycznym charakterze, emancypował się od dochodów z nieruchomości ziemskiej, a tym samym istnienie letniska na terenie zespołu pałacowo-parkowego do czasu wybuchu II wojny światowej, wręcz podważa istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy owym zespołem i nieruchomością ziemską.

Tym samym nie można potwierdzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w akceptacji dokonanego przez organy ustalenia o braku tego rodzaju związku, który polegałby na współzależności zespołu pałacowo-parkowego z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej. Sąd I instancji w ślad za organem orzekającym, trafnie wywiódł, że zespół pałacowo-parkowy pełnił wyłącznie funkcje mieszkalną i nie pozostawał w ścisłym związku z majątkiem ziemskim. Każda z tych części mogła funkcjonować niezależnie od siebie, samodzielnie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skierowanie decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Z wadliwością decyzji przewidzianą w tym przepisie mamy zatem do czynienia gdy nastąpiło w decyzji określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Natomiast faktu doręczenia decyzji, w tym także podmiotowi, którego praw i obowiązków nie kształtowała owa decyzja nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 484/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 1935/11; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3027/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się następnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać wypada, iż nie mogły one przynieść oczekiwanych przez skarżącego kasacyjnie rezultatów. Niezasadny okazał się w szczególności zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1e dekretu PKWN polegający na przyjęciu, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie ww. przepisu. Przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie winien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W tym celu autor skargi kasacyjnej winien wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (vide: wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dostarcza natomiast argumentów pozwalających uznać, iż sposób rozumienia art. 2 ust. 1e dekretu PKWN przez skarżące Muzeum jest różny od tego zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. W szczególności wypada wskazać, iż z przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż to czy dana nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu PKWN wynika z tego czy nieruchomość ta miała charakter rolniczy, a jeżeli nie, to czy była ona funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską o rolniczym charakterze (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2008r. sygn. akt I OSK 1162/07; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2230/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołując powyższe orzeczenia skarżący kasacyjnie wyraźnie akceptuje takie rozumienie tegoż przepisu, które zaprezentowały organy i Sąd I instancji, a z którego wynika, iż związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością ziemską nie mającą charakteru rolniczego, a nieruchomością o charakterze rolniczym występuje wyłącznie wówczas jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje w szczególności zapatrywania wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy przez osobą właściciela, ani też same powiązania finansowe, a więc pokrywanie z dochodów gospodarstwa rolnego wydatków pałacu, czy też względy terytorialne, tj. położenie rezydencji w pobliżu gospodarstwa rolnego. Tym samym nie znajdując elementów różnicujących sposób rozumienia art. 2 ust. 1e dekretu PKWN zaprezentowany w zaskarżonym wyroku i w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia ww. przepisu wskutek jego błędnej wykładni uznać wypada za bezzasadny.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu należy także dostrzec wewnętrzną sprzeczność pomiędzy jego sformułowaniem w petitum skargi kasacyjnej a jego uzasadnieniem, w którym, poza przywołaniem zaprezentowanego powyżej orzecznictwa odnoszącego się do kwestii charakteru związku funkcjonalnego, przedstawił argumentację zmierzającą do zakwestionowania stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku. Sformułowane w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak jest także usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 1e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Wykładnia ww. przepisów zaprezentowana w zaskarżonym wyroku zasługuje na aprobatę. Stanowisko organów i Sądu I instancji co do tego, iż zespół pałacowo-parkowy nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, jako że zachodzi brak związku funkcjonalnego pomiędzy owym zespołem a częścią gospodarczą majątku jest poprawne bowiem znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy. W toku postępowania nie było kwestionowane zapatrywanie, iż przepisy odnoszące się do reformy rolnej dotyczą tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Z tego punktu widzenia szkoła, która została urządzona w pałacu po 1945r. nie miała żadnego związku z działalnością rolniczą, zatem twierdzenie jakoby został zrealizowany cel dekretu jest niezasadne.

Ponadto dodać należy – co trafnie dostrzegli uczestnicy postępowania – iż przywołany w motywach skargi kasacyjnej, na poparcie powyższego zarzutu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1213/07 został uchylony w toku instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt I OSK 421/08. Tym samym za nietrafioną uznać wypada argumentację przywołaną w uzasadnieniu owego zarzutu kasacyjnego.

Bezzasadny okazał się także wniosek dowodowy strony skarżącej kasacyjnie. Nie ulega wątpliwości, iż przed sądem administracyjnym można przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, a przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zeznanie świadka utrwalone w formie protokołu nie stanowią dowodu z dokumentu, podobnie jest zastępująca ów protokół notatka służbowa. Nie jest ona objęta treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 2015r. sygn. akt I FSK 166/14, wyrok NSA z dnia 15 marca 2016r. sygn. akt II OSK 571/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się z kolei do wniosku Prokuratorii Generalnej o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 P.p.s.a.) należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzi aktualnie poważnych wątpliwości w orzecznictwie, tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Było ono już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym, które konsekwentnie uznaje – choćby w wyrokach przywołanych w skardze kasacyjnej – iż na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN.

Tym samym nie chodzi tutaj o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2a–e dekretu PKWN. Źródeł tegoż zapatrywania – co trafnie zauważa Prokuratoria Generalna – należy szukać w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990r. poz.

26) uznającej, iż pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie PKWN, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. O ile nie budziło wątpliwości podpadanie określonych nieruchomości pod działanie dekretu PKWN gdy owe nieruchomości ziemskie miały bezpośrednio charakter rolniczy, o tyle zachodziła konieczność odpowiedzi na pytanie o to czy pod działanie ww. dekretu podpadała także nieruchomość nie mająca charakteru rolniczego. Trafnie wskazuje Prokuratoria Generalna, iż kwestię tą rozważano w orzecznictwie sądowym dochodząc do przekonania, iż wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości, przesądza o tym, że także część nieruchomość o nierolniczym charakterze podpada pod przepisy dekretu PKWN, jeżeli ów związek funkcjonalny pomiędzy częściami nieruchomości o zróżnicowanym charakterze jest tego rodzaju, że żadna z nich nie może bez drugiej prawidłowo funkcjonować. Pogląd ten pozostaje aktualny zarówno na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 26 września 1013r. sygn. akt II CSK 14/13), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 823/07; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 437/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, jakkolwiek realnego początku dyskusji o charakterze nieruchomości ziemskich podpadających pod działanie dekretu PKWN należy upatrywać w ww. uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r., a więc w stanowisku zaprezentowanym kilkadziesiąt lat po zdarzeniach prawnych wpływających prawnorzeczowy status tych nieruchomości, to należy podkreślić, iż aktualnie ukształtowane rozumienie tegoż pojęcia nie jest zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości. Owszem wypada zgodzić się z tezą, iż zagadnienie to może budzić wątpliwości interpretacyjne na gruncie konkretnych stanów faktycznych, częstokroć bardzo skomplikowanych i zróżnicowanych, szczególnie w aspekcie terytorialnym, personalnym i finansowym tegoż związku, to jednak ma ono walor uniwersalny i nie wywołuje poważnych wątpliwości mogących usprawiedliwić przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 P.p.s.a. Tym samym wniosek zgłoszony w powyższym zakresie uznać wypada za bezzasadny.

Z tych względów uznać należy, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.