Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1591/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1927/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części oznaczonej jako tiret 1; a w pozostałym zakresie oddalił skargę zasądzając także zwrot kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda [...], dalej jako Wojewoda, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. po wznowieniu postępowania, uchylił ostateczne orzeczenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nabyciu przez Skarb Państwa, z dniem [...] lipca 2007r., własności nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (obr. [...] dzielnica A. miasta W.) z przeznaczeniem na cel publiczny, w części dotyczącej działki ew. nr [...] (o pow. [...]) a następnie:

1. - w pkt. 1 orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa, z dniem [...] lipca 2007 r., z przeznaczeniem na cel publiczny, działki ew. nr [...] (pow. [...] ha),
2. - w pkt. 2 zobowiązał Miasto W., zwane dalej "Miastem", do zwrotu - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nienależnie pobranego odszkodowania w wysokości 338 976,00 zł oraz wskazał, że kwota ta podlega waloryzacji od 1 września 2011 r. i - na dzień wydania niniejszej decyzji - kwota do zwrotu wynosi 360 734,66 zł,
3. - w pkt. 3 pozostawił w pozostałej części decyzję z [...] sierpnia 2011 r. bez zmian.

Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a."

1. - uchylił w części orzeczenie Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. w pkt. 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I, instancji,
2. - uchylił wskazany akt w pkt. 3 i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...], [...],[...] i [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie.

Uzasadniając decyzję Minister zreferował przebieg sprawy, wskazując m.in.:

1. - decyzją z 2011 roku orzeczono o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości - działek ew. nr [...] oraz [...] - i ustalono, na rzecz Miasta odszkodowanie (za działkę ew. nr [...] - 5 272 022 zł., a za działkę [...] - 3 716 638 zł) i zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od daty, gdy orzeczenie będzie wykonalne; decyzja stała się ostateczna [...] sierpnia 2011 r. a odszkodowanie zostało wypłacone na rzecz W. [...] sierpnia 2011 r.,
2. - [...] kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy W. wydal postanowienie o sygn. akt [...] o stwierdzeniu zasiedzenia przez p. I.K. z dniem [...] października 2005 r. działek ew. nr [...] oraz [...]; stało się ono ostateczne z dniem [...] lipca 2011 r.,
3. - postanowieniem Sądu Rejonowego W. sygn. akt [...] z [...] grudnia 2012 r. stwierdzono, że prawo własności działek: nr [...] i [...] nabyli przez zasiedzenie, z dniem [...] października 2005 r., K.S. i M.W.,
4. - [...] czerwca 2015 r. został nadesłany do organu I. instancji wykaz synchronizacyjny nieruchomości, objętych postanowieniami Sądu Rejonowego o sygn. akt [...] oraz [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę i wpisany [...] maja 2015 r. do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; ze sporządzonego wykazu wynika, że działce ew. nr [...], objętej decyzją z 2011 roku, odpowiadają obecnie działki: nr [...] (pow. [...] ha), nr [...] (pow. [...] ha), nr [...] (pow. [...] ha), nr [...] (pow. [...] ha) i nr [...] o pow. [...] ha (jako pozostałość rozliczenia powierzchni dawnej działki nr [...]); ogółem powierzchnia działek, co do których orzeczono zasiedzenie, wynosi [...] m2; zatem o tę różnicę powierzchni zmniejszyła się powierzchnia działki ew. nr [...] (objętej decyzją z 2011 roku),
5. - organ I. instancji prawidłowo uchylił decyzję z 2011 roku w trybie art. 151 K.p.a. w części dotyczącej działki, ew. nr [...],
6. - jednakże - w odniesieniu do orzeczenia organu I. instancji w pkt. 2 decyzji (zobowiązanie Miasta nienależnie pobranego odszkodowania) - stwierdzono, że - jak wynika art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. dalej u.g.n.) - obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i ustawodawca nie przewidział podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji (tak wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 675/07); skoro nie ma przepisu, uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, w tym przypadku w decyzji, uchylającej, w wyniku wznowienia postępowania decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) bądź też na drodze postępowania cywilnego - przed sądem powszechnym,
7. - nie można też pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu I. instancji, gdy pominięto w niej fakt powstania nowych działek, które nie mogły zostać nabyte w trybie art. 14 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, za które odszkodowanie będzie ustalane w odrębnym postępowaniu; należało w tej sytuacji uchylić decyzję w pkt. 3 i umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr: [...],[...],[...] i [...].

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Słusznie jednak podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie jest poza sporem, że zachodziły przesłanki wznowienia postępowania w zakresie, w jakim decyzją z 2011 roku orzeczono w przedmiocie działki ew. nr [...], wobec ujawnienia faktu zasiedzenia fragmentów tak oznaczonej nieruchomości, według stanu prawnego na dzień orzekania w przedmiocie przejścia jej własności na rzecz Skarbu Państwa (określanego dalej także zamiennie mianem "wywłaszczenia"). Sąd uznał, że w tym zakresie ustalenia organu są prawidłowe, a spór sprowadza się do tego, czy uprawnione było orzekanie, na etapie po wznowieniu postępowania, w przedmiocie należności z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd podkreślił, że przedmiotem orzekania decyzją z 2011 roku co do działki ew. nr [...] były dwie kwestie. Po pierwsze przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości Miasta o oznaczonym numerze i powierzchni, po drugie zaś, zagadnienie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Po wznowieniu postępowania decyzją organu I. instancji, w związku z treścią artykułu 151 ustęp 1 punkt 2 k.p.a., wyeliminowano z obrotu w całości orzeczenie z 2011 roku w zakresie, w jakim dotyczyło ono działki o numerze [...]. Następstwem takiego rozstrzygnięcia był obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w tych samych granicach - to znaczy, co do wywłaszczenia Miasta z nieruchomości oraz co do odszkodowania. Organ I instancji orzekł ponownie, co do wywłaszczenia działki w części, w jakiej na dzień przejścia własności na Skarb Państwa należała ona do Miasta (oznaczona obecnie jako działka ew. nr [...]). Rozstrzygnął również pośrednio w kwestii należnego Miastu odszkodowania.

Przyjęto, że - wobec zasady zwrotu odszkodowania nienależnie pobranego, wynikającej z artykułu 132 ustęp 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami - skoro Miasto należy się odszkodowanie niższe niż uprzednio przyznane i wypłacone, ustalonej różnicy będzie dotyczyć obowiązek zwrotu. Chodzi o różnicę wobec zmniejszenia powierzchni działki. Natomiast organ II. instancji uznał, że art. 132 ust. 3a u.g.n. nie może być w ogóle podstawą wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Wobec tego postępowanie w tym zakresie przed organem I instancji umorzył. Sąd nie zaakceptował tego poglądu i wskazał, że skoro przedmiotem rozstrzygania była kwestia zarówno wywłaszczenia Miasta jak i należnego mu z tego tytułu odszkodowania, to zagadnienie to nie mogło pozostawać poza zakresem rozstrzygania w sprawie, prowadzonej w trybie wznowienia postępowania, gdzie kwestie te przesądzono. Zatem organ powinien był orzec

1. - albo o pełnej kwocie należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki Miasta (nr [...]) mając na uwadze, że upadły podstawy wypłaty uprzednio wypłaconej sumy (za działkę nr [...]) w następstwie uchylenia decyzji z 2011
2. - albo też wskazać na obowiązek zwrotu kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą otrzymaną uprzednio a należną.

Uznał za nie do zaakceptowania stanowisko organu odwoławczego, prezentowane w zaskarżonej decyzji, że kwestia kwoty różnicy do zwrotu może być tylko przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji. Konkretna wysokość należności Miasta z tytułu odszkodowania musi być wskazana jednoznacznie w rozstrzygnięciu administracyjnym skoro w trybie tym następuje orzekanie w przedmiocie samego wywłaszczenia. Nie byłoby możliwe prowadzenie egzekucji administracyjnej należności, wraz z odsetkami, której wysokość nie została określona żadnym aktem. Należało zatem, po wznowieniu postępowania i uchyleniu orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia Miasta z działki ew. nr [...] rozstrzygając, co do działki ew. nr [...] przesądzić także, co do kwestii należnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenie tej nieruchomości. Orzeczenie to mogłoby potencjalnie mieć dwojaką formę:

1. - wskazanie sumy należnej za działkę [...] albo
2. - zakreślenie różnicy pomiędzy odszkodowaniem już pobranym a należnym.

W ocenie Sądu, choć poglądy judykatury i doktryny są w tym zakresie nadal zróżnicowane, trafny jest pogląd, że w danym przypadku organ powinien był wskazać kwotę stanowiącą różnice pomiędzy uprzednio przyznanym odszkodowaniem a należnym oraz nakazać jego zwrot wraz z odsetkami. W innym przypadku mogłaby zachodzić wątpliwość czy Miasto nie jest obowiązane do zwrotu całej kwoty, wraz z odsetkami od niej, pobranej, wobec postanowień decyzji z 2011 roku, która następnie została uchylona, a poza tym zostałaby mu wypłacona ponownie należność za działkę ew. nr [...]. Tego rodzaju wykładnia treści normatywnej art. 132 ust. 3a u.g.n. nie jest do zaakceptowania. Jak podkreśla się w judykaturze, instytucja obowiązku zwrotu odszkodowania z odsetkami odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy nie tylko zostaną wyeliminowane z obrotu decyzje, stanowiące podstawę wypłaty odszkodowania, lecz równocześnie odszkodowanie to nie było w ogóle, co do danej kwoty, należne (szerzej o tym uzasadnienie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2602/15).

W tej sytuacji trafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię opartą na założeniu jakoby kwestie obowiązku zwrotu stosownych kwot nie mogła być uwzględniane w ramach orzeczeń administracyjnych, lecz stosowne roszczenia mogą być realizowane wyłącznie poprzez egzekucję administracyjną obowiązku, wynikającego z mocy prawa lub na drodze roszczeń cywilnoprawnych. Sąd I instancji uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto W., zaskarżając go tylko w punkcie 1) i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej rozpoznając sprawę powinien wskazać kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy uprzednio przyznanym odszkodowaniem a należnym oraz nakazać jej zwrot wraz z odsetkami podczas, gdy z tego przepisu wynika wprost, że zwrot kwoty powinien nastąpić po waloryzacji na dzień zwrotu.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie punktu 1) wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1927/16 i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie skarży tylko pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1927/16, a w zasadzie treść jego uzasadnienia. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie akceptuje zarówno samo orzeczenie WSA jak i motywy, którymi kierował się Sąd przy jego wydaniu. Natomiast nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem, że organ administracyjny ma wskazać kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy uprzednio przyznanym odszkodowaniem a należnym oraz nakazać jej zwrot wraz z odsetkami. Skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuciła naruszenie art.132 ust.3a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nakazaniu zwrotu różnicy w odszkodowaniu wraz z odsetkami.

Jak słusznie bowiem wskazuje skarżąca kasacyjnie z brzmienia art.132 ust.3a u.g.n. wynika, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, to osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Jedynym zatem elementem związanym ze zwrotem wypłaconego odszkodowania (w całości lub w części) jest jego waloryzacja na dzień zwrotu. Brak jest w tym przepisie podstawy do nadkładania obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wraz z odsetkami.

Również WSA nie wskazał innej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek nałożenia na podmiot zobowiązany zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wraz z odsetkami. Zasadnie także strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA nie wskazał od kiedy owe odsetki liczyć, jak również jakiego rodzaju są to odsetki. Dopiero w przypadku ewentualnej zwłoki lub opóźnienia w zwrocie wskazanej różnicy odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (np. art.481 § 1 k.c.). Na obecną chwilę nie można uznać, że W. opóźnia się ze spełnieniem świadczenia, gdyż nie została jeszcze wskazana kwota, którą strona skarżąca kasacyjnie będzie musiała zwrócić Skarbowi Państwa.

W konsekwencji brak jest podstawy prawnej do tego, aby organ administracyjny wskazując kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy uprzednio przyznanym a należnym odszkodowaniem nakazał jej zwrot po waloryzacji wraz z odsetkami. Zatem organ administracyjny ponownie rozpatrując sprawę wskaże kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy uprzednio przyznanym odszkodowaniem a odszkodowaniem należnym, która będzie podlega waloryzacji na dzień zwrotu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.