Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1926/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lipca 2014 r. nr 333 (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił G.B. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 20 maja 1999 r., wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze: 7 lat, 11 miesięcy i 14 dni, a także określił na dzień 23 listopada 2011 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20%.
Powyższe rozstrzygnięcie uzasadniono między innymi prośbą zainteresowanego o zaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przed przyjęciem do służby w Policji, tj. od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 2 grudnia 1997 r.
Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. Komendant Główny Policji powiadomił G.B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego.
Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. nr 333, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. w/w decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że G.B., zwracając się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianych przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, nie przedstawił wymaganego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) zaświadczenia wystawionego przez właściwy urząd gminy, ani też pisemnej informacji o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji wezwanie strony do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił w prawidłowy sposób, czy G.B. rzeczywiście w powołanym okresie mógł pracować w gospodarstwie rolnym rodziców, chociażby w kontekście uczęszczania w latach 1991 – 1997 do szkół średnich, a następnie podjęcia studiów na [...].
Organ ten nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy, nie wezwał wnioskodawcy do udzielenia dokładniejszych informacji dotyczących jego pracy w gospodarstwie rolnym, ilości osób faktycznie zaangażowanych w wykonywanie w tym gospodarstwie rolnym poszczególnych czynności, struktury tego gospodarstwa, czy też rodzaju upraw i hodowli. Nie przesłuchał wskazanych przez wnioskodawcę świadków na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo że ich zeznania są lakoniczne, a ich treść wskazuje, że zostały one uzgodnione.
Komendant Główny Policji stwierdził, że w w/w sytuacji mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że w takim samym stopniu mogą być naruszone normy materialne, jak i procesowe. Podkreślił, że w sprawie miało niewątpliwie miejsce rażące naruszenie art. 80 K.p.a., albowiem organ ustalił okoliczności istotne w sprawie na podstawie dowodów, które w żaden sposób takich okoliczności nie potwierdzają. Przedmiotowy rozkaz personalny został wydany bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego oraz w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc wbrew treści art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Naruszenie to miało charakter rażący, bowiem mimo nieustalenia przez organ, czy G.B. spełnia zawarte w ustawie przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, wliczono mu okres od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 2 grudnia 1997 r. do wysługi lat.
Na skutek wniesienia przez G.B. odwołania od powyższej decyzji, sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 lipca 2014 r. nr 333.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące uchybienia zawarte w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia G.B. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Po pierwsze, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zweryfikował zeznań świadków (mimo ich nadmiernej zbieżności i lakoniczności), które nie mogą zostać uznane za wiarygodny i wystarczający dowód potwierdzający świadczenie przez G.B. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie. Świadkowie mieli potwierdzić okres jego stałej pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym, tymczasem nie podali ani w jakim charakterze, ani jakiego rodzaju prace wykonywał. Organ nie ustalił chociażby odległości miejsca zamieszkania świadków od miejsca wykonywania pracy przez stronę oraz tego, czym świadkowie zajmowali się we wnioskowanym przez stronę okresie, a w związku z tym, czy mieli rzeczywistą możliwość codziennego obserwowania wykonywanych przez niego czynności.
Po drugie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie uwzględnił, że G.B. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji przedstawił wyłącznie informację o podjęciu zatrudnienia w zakładzie pracy w okresie od dnia 3 grudnia 1997 r. do dnia 17 maja 1999 r., nigdzie natomiast nie przedstawił jakiejkolwiek informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Po trzecie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, m.in. nie wezwał G.B. do udzielenia dokładnych informacji dotyczących jego pracy w gospodarstwie rolnym, ilości osób faktycznie zaangażowanych w wykonywanie poszczególnych czynności w tym gospodarstwie, struktury gospodarstwa, czy też rodzaju upraw i hodowli. Nie wziął pod uwagę, że gospodarstwo rolne rodziny B. miało łączną powierzchnię 10,43 ha i nie można uznać, że wymiar niezbędnych do zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania obowiązków wymagał stałej pracy G.B. zwłaszcza, że w gospodarstwie rolnym przebywali rodzice oraz brat zainteresowanego.
Po czwarte, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wezwał G.B. do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie niezbędnych dokumentów. W materiałach stanowiących podstawę do wydania rozkazu personalnego z dnia 24 listopada 2011 r. brakuje dokumentów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Dopiero pisemne potwierdzenie przez urząd gminy, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, uprawnia do dowodzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w sposób, o którym mowa w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy.
Po piąte, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił w prawidłowy sposób, czy G.B. rzeczywiście w powołanym okresie mógł pracować w gospodarstwie rolnym rodziców, chociażby w kontekście uczęszczania w latach 1991 - 1997 przez zainteresowanego kolejno do Zasadniczej Szkoły Zawodowej, Technikum [...] nr [...] w [...], a następnie podjęcia studiów wyższych na [...].
Po szóste, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznając, że policjant wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym, oparł się na niektórych dokumentach, nie uwzględnił natomiast innych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny sprawy.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, mnogość w/w uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi bowiem o rażącym naruszeniu zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W odniesieniu do przepisów postępowania, za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 K.p.a., organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, rażące naruszenie art. 80 K.p.a., które miało niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, może więc stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Uchybienie zatem, jakiego dopuścił się Komendant Wojewódzki Policji w [...], polegające na wydaniu rozkazu personalnego uznającego, że G.B. stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców bez uprzedniego wykorzystania procedury przewidzianej przepisami prawa, należy traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury weryfikującej autentyczność treści dokumentów, na podstawie których wydano rozkaz personalny z dnia 24 listopada 2011 r.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że Komendant Główny Policji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, myli zasady stosowane do oceny prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych w trybach zwykłych z zasadami oceny takich rozstrzygnięć stosowanych w postępowaniach szczególnych. Poprzez brak takiego rozróżnienia, z postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego uczynił quasi kolejną instancję, co jest niedopuszczalne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 K.p.a., jest jednym z postępowań szczególnych, a zatem może być prowadzone jedynie w granicach zakreślonych przez ten przepis. Działanie w trybie nadzoru wymaga bowiem zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu nadzorczym organ nie może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym.
Należy pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem ustalenia, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji.
Wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa, zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13 stwierdził, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, upatruje w naruszeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] norm proceduralnych, to jest przepisów K.p.a. w kontekście braku dokonania wystarczających - w jego ocenie - ustaleń do zastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz uznania skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy czym organ nadzorczy nie kwestionuje wprost poczynionych wówczas ustaleń, ale wskazuje na swoje wątpliwości, co do dogłębności zbadania wszystkich aspektów sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, na podstawie którego orzekał Komendant Wojewódzki Policji w [...], może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący, jednak nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta. Fakt, że materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień, zaś w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji, nie oznacza, iż uchybienia te mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozkazu personalnego. Wady natury dowodowej, mniej czy bardziej przekonywujące danie wiary danym dowodom przez organ, wymykają się generalnie z oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 K.p.a. Dlatego też zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności weryfikowanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego nie są zasadne i uchybienia te, w formie przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu.
Twierdzenie przeciwne prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 K.p.a. i w konsekwencji prowadziłoby do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego dokładnie wskazano, na jakich przepisach prawa rozkaz ten wydano i powołano prawidłowe przepisy w tej materii. Z akt sprawy wynika natomiast, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższego rozkazu zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego oraz pisemne zeznania świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie. W aktach tych istotnie brak jest zaświadczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, bądź też pisemnej informacji o braku dokumentów uzasadniających wydanie takiego zaświadczenia, tj. dokumentu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty nie można jednak uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania.
Nie można zatem zasadnie przyjąć, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...], gromadząc niezbędny materiał dowodowy, naruszył w sposób rażący przepis art. 80 K.p.a. Ponadto wszystkie zarzuty Komendanta Głównego Policji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadzają się jedynie do sfery wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy. Należy podkreślić, iż same wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż same wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, podczas gdy Komendant Główny Policji nie miał wątpliwości w tym zakresie, tylko wyraźnie wykazał rażące naruszenie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. pełnomocnik Komendanta Głównego Policji cofnął skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.