Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 roku sygn. akt I SA/Wa 1060/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od A. i W. małż. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 3,1987 ha, położonego w [...], poprzez ustalenie prawa użytkowania działki nr [...] o pow. 0,3 ha.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek M. K. o zmianę ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nie mógł być bowiem rozpatrywany merytorycznie ze względu na brak legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną złożył M. K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art 28 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i błędne przyjęcie, że M. K. nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tego przepisu i błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. z uwagi na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny skarżącego kasacyjnie wynika zarówno z tego, że należy do aktualnych właścicieli nieruchomości wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego, jak również z tego, że jest we władaniu działki nr [...], jest zstępnym A. i W. K., a tym samym spełnia przesłanki z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników do nieodpłatnego przyznania mu prawa własności tej działki.
Podkreślono, że skarżący kasacyjnie ponosi bezpośrednio konsekwencje wadliwości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r., która niezasadnie nie obejmowała prawa do użytkowania działki nr [...] na rzecz dziadków skarżącego. Brak uwzględnienia w tej decyzji działki pozostającej w dożywotnim użytkowaniu małżonków K. narusza zdaniem skarżącego kasacyjnie zasadę określoną w art. 8 k.p.a. zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia czy wnioskodawcy, obecnie skarżącemu, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przejęciu od A. i W. małż. [...] na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca, wnosił aby zmienić ową decyzję, poprzez ustalenie prawa użytkowania działki nr [...] o pow. 0,3 ha, będącej częścią dawnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów administracji co do braku interesu prawnego do bycia stroną, oddalił skargę, w skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że skarżącemu przysługuje przymiot strony we wszczętym na jego wniosek postępowaniu. Przy czym należy tu zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie zalicza ten przepis do przepisów postępowania, ponieważ, pomimo że jest on zamieszczony w kodeksie postepowania administracyjnego, to nie budzi wątpliwości, że jest to przepis prawa materialnego. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Autorce skargi kasacyjnej umknęło jednak, to że Sąd pierwszej instancji jako podstawową przyczynę oddalenie skargi uznał, że jest związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 326/17, w którym to oddalono skargę M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r., którym to utrzymano w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z [...] października 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W tamtej sprawie M. K. wystąpił o wszczęcie postępowania o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przejęciu od A. i W. małż. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego.
Zatem przedmioty obydwu tych spraw były takie same. Organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 326/17, uznały że M. K. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., (nie ma interesu prawnego opartego o normę prawa materialnego), dlatego odmówiono wszczęcia postępowania o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przejęciu od A. i W. małż. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie uznał, że zarówno przedmiot obydwu spraw jest tożsamy, jaki i istotne dla sprawy okoliczności nie uległy zmianie. Także argumenty zawarte we wnioskach o wszczęcie obydwu postępowań oraz przedstawiane w toku tych spraw pokrywają się. W tych okolicznościach stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 326/17 w zakresie braku u skarżącego przymiotu strony jest wiążące w niniejszym postępowaniu z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podważa się ustaleń Sądu pierwszej instancji, co powoduje to, że Sąd kasacyjny rozstrzyga sprawę w oparciu o ustalenia Sądu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono też zarzutów naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. ani w żaden inny sposób nie odniesiono się do poruszanej tu kwestii związania wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r.
Sąd pierwszej instancji będąc związanym wskazanym wyżej wyrokiem WSA z dnia 5 czerwca 2017 r., trafnie zaaprobował stanowisko organów administracji, o braku przymiotu strony u skarżącego w postępowaniu w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę. Skarżący nie jest bowiem właścicielem przedmiotowej działki nr [...] i nie jest spadkobiercą byłych właścicieli przejętego gospodarstwa rolnego. Interesu prawnego po stronie skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można dopatrywać się też w tym, że skarżący aktualnie włada działką nr [...]. Jak to bowiem trafnie wskazały organ i Sąd, żądanie skarżącego dotyczy prawa o charakterze osobistym. Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o uwzględnieniu w decyzji o przejęciu prawa użytkowania działki o pow. 0,3 ha, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r., Nr 32, poz. 140) mają wyłącznie właściciele, którzy przekazywali gospodarstwo rolne tj. A. i W. K. Nie można zatem uznać, że uprawnienia w tym zakresie nabyli ich następcy prawni, bowiem prawo użytkowania jako prawo osobiste, nie może być przeniesione na inną osobę i nie podlega dziedziczeniu, o czym wprost stanowi art. 154 Kodeksu cywilnego.
Jeżeli prawo użytkowania nie zostało ustanowione na rzecz przekazujących gospodarstwo rolne, to po ich śmierci wygasa. Wobec tego, skarżący żądający w odrębnym postępowaniu, nieodpłatnego przyznania na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), na jego rzecz własności, będącej w jego władaniu działki [...] o pow. 0,3 ha – ma tylko interes faktyczny, nieuprawniający go do żądania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego od A. i W. K. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Interes faktyczny nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należałoby ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Skarżącemu nie przysługuje interes prawny lecz interes faktyczny, zachodzi bowiem sytuacja, w której jest on zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy o zmianę decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Naruszenia takich przepisów materialnoprawnych nie zarzucono również w skardze kasacyjnej, a nawet ich nie wskazano.
W skardze kasacyjnej poza naruszeniem art. 28 k.p.a. nie zarzucono w szczególności naruszenia przepisów, w oparciu o których wykładnię organy administracji i Sąd doszły do przekonania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej poza przytoczeniem definicji interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., która jest oczywiście trafna, nie podjęła jakiejkolwiek polemiki z argumentacją organów i Sądu pierwszej instancji opartą na wskazanych wyżej przepisach prawa, przedstawioną w zaskarżonych decyzjach i zaskarżonym wyroku. Część argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma wpływu na kwalifikacje interesu skarżącego jako faktycznego lub prawnego. Może natomiast mieć znaczenie w innych postępowaniach zmierzających do przyznania skarżącemu własności działki [...], ponieważ wynik niniejszej sprawy nie przesądza o ewentualnym prawie A. i W. K. do użytkowania tej działki.
Należy również odróżnić wymóg interesu prawnego w niniejszej sprawie od interesu prawnego w sprawie o przyznanie działki władającemu nią M. K. Skutkiem wszczęcia postepowania, w toku którego ustalono, że wnioskodawca nie ma legitymacji czynnej do żądania wszczęcia postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. była konieczność jego umorzenia go jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W rezultacie brak było przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, który zasadnie ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.