Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/4739/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego – 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 9 sierpnia 2021r. nr GOPS.525.ŚP.08.2021;
- 2. zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 19 lipca 2021 r. M. R. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką M. R..
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z 9 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy S. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), tj. nie zachodzi sytuacja rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką bowiem jak wynika z oświadczenia skarżącej, po ustaniu ostatniego zatrudnienia w 2019 r. nie mogła ona znaleźć pracy.
W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie ustalony zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wobec niepełnosprawnej osoby nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wobec oświadczenia strony o ustaniu zatrudnienia w marcu 2019 r. z uwagi na redukcję zatrudnienia i o bezowocnym poszukiwaniu zatrudnienia oraz wobec braku innych dowodów w aktach sprawy Kolegium uznało, że nie można mówić o rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia z powodu konieczności podjęcia stałej lub długotrwałej opieki na matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, albowiem znaczny stopień niepełnosprawności został przyznany M. R. z dniem 19 marca 2021 r. (dwa lata po rozwiązaniu umowy o pracę). Z akt postępowania wynika ponadto, że skarżąca mieszka wspólnie z niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Z treści sporządzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. R. (81 lat) choruje przewlekle na [...] (związany z nadciśnieniem przejawiający się omdleniami), ma problemy z pęcherzem. Ma również zachwiania równowagi, okresowo porusza się przy pomocy kuli. Skarży się na duszność przy chodzeniu po schodach. Przyjmuje na stałe leki, jest również pod opieką poradni neurologicznej oraz poradni leczenia bólu. Skarżąca sprawuje codzienną opiekę nad matką. Wykonuje takie czynności jak pomoc przy kąpieli, pomoc przy sznurowaniu obuwia, odbywa wizyty lekarskie, robi opłaty, dba o prawidłowe przyjmowanie leków, umawianie wizyt lekarskich, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów oraz smarowanie kremami.
Ponadto dba o porządek w miejscu zamieszkania oraz pomaga przy ubieraniu. Matka strony nie jest osobą pampersowaną i nie wymaga zmiany pieluchomajtek. Z opisu czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki sporządzonego przez skarżącą oraz z jej oświadczenia z dnia 28 lipca 2021 r. wynika, że pomoc w ubieraniu zajmuje 15 minut, kąpiel 20 minut, sprzątanie 2 godziny, pranie godzinę, zakupy dwa razy w tygodniu, przygotowanie posiłków 3 razy dziennie, podawanie leków dwa razy dziennie, wypisywanie leków i ich wykup raz w miesiącu; wizyty u lekarza w zależności od konieczności, towarzyszenie podczas spacerów, masaże i oklepywanie codziennie. Aktualnie skarżąca nocuje u mamy z powodu częstych zachwiań równowagi i okresowych niedowładów kończyn. Skarżąca ma brata R. R., który mieszka w N. i pracuje jako nauczyciel. Skarżąca jest zarejestrowana w urzędzie pracy.
Zdaniem Kolegium, wykonywane przez skarżącą czynności stanowią połączenie czynności związanych ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonywane mogą być poza godzinami zatrudnienia, tak jak to odbywa się powszechnie w innych gospodarstwach domowych, w których pod opieką pracujących domowników pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze. Natomiast czynności związane ze sprawowaną opieką (pomoc przy higienie, w ubieraniu się, podawanie leków, pomoc przy wizytach lekarskich, masaże) mogą być wykonane rano i wieczorem (podanie śniadania i kolacji, leków, masaże, ubranie, kąpiel) lub wczesnym popołudniem (podanie obiadu). Opisany wyżej zakres sprawowanej opieki jest tego rodzaju, że skarżąca wspiera swoją matkę w chorobie w rozmiarze niezajmującym nie tylko całego dnia, ale także jego znacznej części.
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że matka skarżącej nie jest osobą stale leżącą, zwykle porusza się samodzielnie po mieszkaniu. W ocenie organu odwoławczego, przy sprawnej organizacji skarżąca jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe z koniecznością zapewnienia opieki. Tym samym w sprawie nie zachodzi wymagany przepisem art. 17 ust. 1 ustawy związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Strona wniosła skargę od tej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, wbrew temu co przyjęło Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Matka skarżącej ma obecnie 82 lata, ma zachwiania równowagi, cierpi na duszności i omdlenia. Okoliczności te wynikają z ustalonego przez organ stanu faktycznego, błędnie jednak zostały ocenione jako niestanowiące przeszkody w podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę, że w razie upadku lub omdlenia M. R. musiałaby kilka godzin czekać na powrót skarżącej z pracy, co dla osoby w jej wieku i o jej stanie zdrowia mogłoby mieć groźne skutki.
Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że zakres koniecznej opieki uwarunkowany schorzeniami na jakie cierpi matka skarżącej wymaga w zasadzie stałej obecności osoby trzeciej służącej niezbędną pomocą w razie potrzeby. Potwierdza to zresztą również matka skarżącej, oświadczając, że bez pomocy córki nie byłaby w stanie wykonać większości czynności życia codziennego. Niezależnie od powyższego, skarżąca wykonuje szereg innych czynności związanych z opieką nad matką, takich jak pomoc w czynnościach dnia codziennego, podawaniu leków, przygotowaniu posiłków. Zdaniem Sądu I instancji, charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej. Czynności te w tej konkretnej sprawie wyczerpują zatem pojęcie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium błędnie także stwierdziło, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Przede wszystkim, Kolegium niezasadnie zbagatelizowało istnienie tej przesłanki, skupiając się na braku związku pomiędzy ustaniem w marcu 2019 r. zatrudnienia skarżącej, a podjęciem się przez nią opieki nad matką, której niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała z dniem 19 marca 2021 r., czyli dwa lata po rozwiązaniu umowy o pracę. Tymczasem, ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na zastosowanie przesłanki dotyczącej niepodejmowania zatrudnienia, a nie rezygnacji z zatrudnienia, które to przesłanki są równorzędne. WSA wskazał, że skarżąca ma 59 lat i zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, może pracować w warunkach pracy chronionej.
Była też osobą aktywną zawodowo (ostatnie zatrudnienie ustało w marcu 2019 r.), nie można zatem twierdzić, że jest osobą bierną zawodowo z powodu wyborów życiowych. Ani zatem wiek i stan zdrowia ani brak doświadczenia zawodowego nie są przeszkodami do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad matką istnieje związek przyczynowy.
Podsumowując Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy a ponadto naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Kwestionowanemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i uznanie, iż warunkująca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opieka może obejmować nie tylko czynności pielęgnacyjne sensu stricto, ale także wyręczanie osoby niepełnosprawnej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga by opiekun podejmował czynności związane bezpośrednio z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej w skali, która wyklucza podjęcie, czy kontynuację zatrudnienia (pracy zarobkowej);
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach faktycznych sprawy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane albowiem zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją strony, bądź niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką; tj. że w sprawie spełnione są przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w przekroczeniu granic sądowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez sformułowanie przez Sąd I instancji własnych ocen zebranego materiału dowodowego w zakresie warunkującym rozstrzygniecie sprawy administracyjnej co do istoty, w miejsce kontroli zastosowania przez organy art. 80 k.p.a. wyrażającego zasadę swobodnej oceny dowodów;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 151 P.p.s.a. Dowolna ocena materiału dowodowego dokonana przez sąd oraz błędna wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. spowodowały, iż Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał także jakich innych naruszeń przepisów postępowania dopuściło się Kolegium, jak i organ pierwszej instancji które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Kwestionowany jest natomiast zakres opieki sprawowanej przez skarżącą i związek pomiędzy rezygnacją przez nią z aktywności zawodowej a tą opieką.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że warunkująca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opieka może obejmować nie tylko czynności pielęgnacyjne sensu stricto, ale także wyręczanie osoby niepełnosprawnej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, nie stanowi wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji słusznie zauważył, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się bowiem jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter.
Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może – co do zasady – sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku. Wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji.
W świetle powyższego słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, że czynności wykonywane przez skarżącą – czynności opiekuńcze, ale też czynności związane z codziennym funkcjonowaniem jej matki, osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowią konieczny element sprawowanej przez nią opieki. Fakt, że nie wszystkie podejmowane przez nią czynności związane są bezpośrednio z osobistą opieką nad chorą, nie wpływa na to, że są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zwłaszcza przy schorzeniach, na które cierpi matka skarżącej.
Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy zasadnie nie podzielił wniosków wyprowadzonych przez nie ze zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia wymiaru opieki sprawowanej nad matką w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W tym względzie trafnie zwrócił uwagę, że matka skarżącej ma obecnie 82 lata, ma zachwiania równowagi, cierpi na duszności i omdlenia. Słusznie ocenił, że tego rodzaju dolegliwości mogą wywołać nagłe i niespodziewane pogorszenie stanu zdrowia i konieczność szybkiej reakcji, co uzasadnia stwierdzenie, że zakres koniecznej opieki wymaga w zasadzie stałej obecności osoby trzeciej służącej niezbędną pomocą w razie potrzeby.
Nie można w takiej sytuacji ustaleń w zakresie wymiaru sprawowanej opieki dokonywać przez pryzmat zakresu czasowego poszczególnych czynności opiekuńczych, w sytuacji gdy matka skarżącej z uwagi na wskazane wyżej dolegliwości towarzyszące stwierdzonym u niej schorzeniom, nie powinna przebywać sama w domu. Konieczność ciągłego przebywania z osobą niepełnosprawną i wyręczanie jej we wszystkich czynnościach dnia codziennego, także tych związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, niewątpliwie wyklucza jakąkolwiek możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sąd I instancji zasadnie również zanegował stanowisko organów co do braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy, co wynika z jej wieku oraz wskazań wynikających z orzeczenia o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dopuszczających wykonywanie pracy w warunkach pracy chronionej. Podkreślenia wymaga, iż z zaświadczenia wydanego przez PUP Sztum wynika, że do 7 stycznia 2020 r. skarżąca była osobą aktywną zawodowo, następnie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Cechą zarejestrowanego bezrobotnego jest co do zasady gotowość do podjęcia zatrudnienia, jeżeli zatem osoba bezrobotna rezygnuje z dalszego poszukiwania pracy (gotowości do podjęcia zatrudnienia) i ma to bezpośredni związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to nie ma przeszkód do przyjęcia, iż określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego występuje.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w świetle powyższych okoliczności nie można uznać za zasadne stanowiska organów obu instancji co do niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.