Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 maja 2022 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 października 2021 r. nr SKO.421.1030.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
30 lipca 2021 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym wyrokiem Sądu Rejonowego w Słupsku z 16 lutego 2021 r., sygn. akt V U 311/18.
Prezydent Miasta Słupska decyzją z 18 sierpnia 2021 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej w skrócie jako "u.ś.r.") oraz fakt, że opieka sprawowana przez wnioskodawczynię nad bratem jest właściwa i wystarczająca przy czym brat nie wymaga opieki całodobowej.
W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 15 października 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, decyzję odmowną uzasadniały ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że brat wnioskodawczyni jest osobą schorowaną jednakże porusza się samodzielnie, nie jest pampersowany i nie wymaga stałej obsługi. Wnioskodawczyni pomimo własnego złego stanu zdrowia pomaga bratu w przygotowywaniu posiłku, sprząta pokój i robi zakupy. Opieka sprawowana nad bratem nie uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcia aktywności zawodowej. Jak ustalił nadto specjalista pracy socjalnej wnioskodawczyni nie jest jednakże w stanie podjąć zatrudnienia i jednocześnie zapewnić opieki bratu, gdyż sama wymaga pomocy ze strony domowników.
Decyzję organu odwoławczego M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika aby opieka nad niepełnosprawnym bratem (zamieszkującym wspólnie ze skarżącą) sprawowana przez skarżącą wykluczała całkowicie podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. W postępowaniu ustalono bezsprzecznie, że brat skarżącej pomimo konieczności wsparcia ze strony osoby trzeciej wykonuje określone czynności samodzielnie (na przykład samodzielnie udaje się na rehabilitację). Związane z opieką nad bratem czynności skarżącej rozpatrywane kompleksowo nie są zatem, jak zasadnie uznały organy orzekające, czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą obiektywnie podjęcie jakiejkolwiek pracy.
WSA zwrócił przy tym uwagę, że czynności składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (m.in. akcentowane w toku wywiadu sprzątanie pokoju, pranie rzeczy, robienie zakupów) to zbiór czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Zdaniem Sądu I instancji, zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym bratem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Nie kwestionując złego stanu zdrowia brata skarżącej i konieczności jego wsparcia (do czego skarżąca jest zobowiązana zgodnie z regulacjami K.r.o.), WSA podkreślił, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zawodowo pracowała jedynie kilka miesięcy. Po śmierci męża utrzymywała się z renty rodzinnej. Nie poszukiwała zatrudnienia z uwagi na swój stan zdrowia. Pomimo złego stanu zdrowia pomaga bratu. W ocenie Sądu I instancji, oczywistym jest wskazanie, że niepodejmowanie zatrudnienia, które determinowane być musi koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w wymiarze opisanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o zatrudnienie lub pracę zarobkową, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie trudno racjonalnie założyć, że skarżąca jest realnie zdolna do podjęcia zatrudnienia skoro dotychczas była osobą w istocie bierną zawodowo. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy na wskazywaną przez samą skarżącą w toku wywiadu środowiskowego przyczynę bierności zawodowej, to jest zły stan zdrowia skarżącej. Z wywiadu wynika wprost, że skarżąca legitymowała się własnym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 30 kwietnia 2022 r.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy był zatem w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne nie może być skarżącej przyznane. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad bratem, jak i kwestii związanych ze stanem zdrowia brata (w kontekście możliwości samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia) oraz stanem zdrowia samej skarżącej (w perspektywie realnej możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy rozumianej jako wykonywanej każdego dnia przez całą dobę, z odmową uznania takiej opieki za stałą nawet jeśli wykonywana jest przez znaczną część doby, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż konieczne jest jedynie uznanie, że opieka ta powinna być realizowana każdego dnia bez konieczności sprawowania jej przez 24 godziny, aby można było ją uznać za stałą, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a:
- a) polegające na uznaniu, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia złego stanu zdrowia M. K., w tym możliwości sprawowania opieki nad bratem D. U., a także możliwości podjęcia pracy zawodowej z uwagi na ten stan zdrowia oraz ustalenia przyczyn braku podjęcia zatrudnienia i możliwości jego podjęcia w przyszłości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, iż skutkowało uznaniem, że skarżąca nie byłaby w stanie podjąć pracy nawet gdyby nie opiekowała się bratem,
- b) polegające na uznaniu, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia stanu zdrowia D. U., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, iż skutkowało uznaniem, że D. U. me jest osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki faktycznie wykonywanej na jego rzecz przez M. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie tej normy prawnej wskazała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przepis ten wymaga sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy rozumianej jako wykonywanej każdego dnia przez całą dobę, z odmową uznania takiej opieki za stałą nawet jeśli wykonywana jest przez znaczną część doby.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia. Sąd I instancji wskazał bowiem, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Podkreślił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że dla przyjęcia istnienia opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia istotny jest rozmiar jej sprawowania, który nie pozwala na podjęcie zatrudnienia. Nie można więc Sądowi I instancji przypisać takiej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która zakłada konieczność świadczenia jej przez całą dobę. Tak jak wskazał to Sąd I instancji świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.
Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne przeprowadziły wymagane postępowanie dowodowe. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustaliły jakie czynności brat skarżącej jest w stanie wykonywać sam w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga mu siostra. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Przy czym organy nie kwestionowały, że brat skarżącej wymaga opieki i pomocy, bo zostało to stwierdzone przez Sąd Rejonowy w Słupsku w wyroku z 16 lutego 2021 r. ustalającym znaczny stopień niepełnosprawności.
Sprawowanie opieki powinno być jednak wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy, między ustaniem bądź rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej (obecnie 58-letniej), która w zasadzie nigdy nie podejmowała żadnego zatrudnienia, czy pracy zarobkowej. Nie wskazywała też, by konieczność opieki nad bratem przerwała podejmowane przez nią działania ukierunkowanie na chęć znalezienia zatrudnienia.
W konsekwencji prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad bratem.
W świetle powyższego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Z opisanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.