Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 538/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta S., w oparciu o art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) odmówił przyznania M. P. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w którym wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe wynosi 53 m2, a zatem powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ zauważył, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy osoby te dzielą mieszkanie z innymi osobami. Natomiast, gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas sytuacja przewidziana w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy nie występuje. W oparciu o powyższe organ wywiódł, że wprawdzie skarżąca jest osobą niepełnosprawną uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do jej wyłącznej dyspozycji, brak jest podstaw do powiększania powierzchni normatywnej o 15 m2.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. nie zgodziła się z dokonaną przez organ interpretacją art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zakwestionowała również wysokość ustalonego dochodu podając, że wynosi on 1.933,35 zł, a nie 2.533,35 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35 m2. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez skarżącą, wynosi 42,46 m2, zaś cała powierzchnia tego lokalu wynosi 53 m2. Skoro zatem powierzchnia lokalu M. P. wynosi 53 m2 i przekracza dopuszczalną granicę powierzchni wynoszącą 45,50 m2, to dodatek mieszkaniowy jej nie przysługuje. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących dochodu, organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwierdzając, że w świetle zawartej w tym przepisie definicji dochodu, dochód gospodarstwa domowego M. P. wyliczony został prawidłowo.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca zarzuciła nieprawidłową interpretację przepisów oraz rażące naruszenie przepisów Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił co prawda dotychczasową wykładnię omawianego przepisu sprawdzającą się do tego, iż określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miał zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą, jednakże zdaniem tego Sądu uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należy jak zawsze odnosić do konkretnej sytuacji faktycznej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W analizowanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej opieki opiekunów, zatem nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, jak to przyjęły organy w zaskarżonej decyzji.
Wobec konieczności sprawowania nad skarżącym całodobowej opieki przez osoby trzecie Sąd ten uznał, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dotycząca wymogu zamieszkiwania przez skarżącego w lokalu mieszkalnym wraz z innymi osobami jest spełniona. W przeciwnym wypadku sens istnienia uprawnienia do powiększenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, które zostało przyznane osobom niepełnosprawnym byłby wątpliwy wobec możliwości stosowania sztywnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, jak dokonał tego organ w zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analogiczna sytuacja zachodzi także w niniejszej sprawie. M. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z tego względu zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji fakt, że skarżąca mieszka sama nie może w sposób automatyczny pozbawić jej uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z akt sprawy oraz z załączonych do skargi orzeczeń i zaświadczeń wynika w sposób bezsporny, że skarżąca z uwagi na znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki osób trzecich. W tej sytuacji, nie sposób mówić o samodzielnym prowadzeniu przez nią gospodarstwa domowego, jak przyjął to organ w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że jeśli z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że skarżąca z uwagi na znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki osób trzecich, nie sposób mówić o samodzielnym prowadzeniu przez nią gospodarstwa domowego i normatywną powierzchnię lokalu należy powiększyć o 15 m2.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę, że w stanie faktycznym sprawy rozstrzygniętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., z osobą niepełnosprawną przez cały czas przebywały osoby sprawujące nad nim opiekę - matka, ojciec, brat, opiekunka MCUS, którzy się zmieniali, ale nie prowadzili z nim gospodarstwa domowego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżąca zamieszkuje sama. Zdaniem organu, z faktu posiadania orzeczenia uznającego daną osobę za osobę niepełnosprawną, nie wynika jeszcze, iż osoba taka nie może samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. Gdyby przyjąć taką argumentację, jaką wyraził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, każda osoba posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności miałaby uprawnienie do zwiększenia powierzchni mieszkalnej, niezależnie od tego czy zamieszkiwałaby sama, czy też z innymi osobami.
Organ zwrócił uwagę, że Sąd I instancji pominął wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 929/10 oraz z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 73/12 wydane w sprawie M. P., w których NSA wskazał, iż dysponowanie przez osobę niepełnosprawną oddzielnym pokojem służyć ma nie tylko poprawie sytuacji tej osoby, lecz także ma na względzie prawa osób z nią wspólnie zamieszkujących, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni lokalu. W przypadku samotnego zamieszkiwania osoba niepełnosprawna dysponuje na swoje potrzeby całym lokalem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest uzasadniony. W myśl tego przepisu normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.).
Ustalenie, iż osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy dysponuje orzeczeniem stwierdzającym wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie powoduje, iż w każdym stanie faktycznym zastosowanie będzie znajdował art. 5 ust. 3 ww. ustawy i tym samym normatywna powierzchnia podlegać będzie zwiększeniu o 15m2. W doktrynie oraz w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie znajduje zastosowania do osób zamieszkujących samodzielnie. Pojęcie "oddzielnego pokoju" jakim posługuje się ustawodawca oznacza pomieszczenie, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Zwrócić należy uwagę, że poza zakresem kompetencji zespołu orzekającego pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy zajmuje go samodzielnie czy też z innymi osobami. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie będzie więc automatycznie powodowało powiększenia powierzchni normatywnej.
Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje przynajmniej z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego określenia wskazuje, iż chodzi tu o pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Takie rozumienie treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych potwierdza również wykładnia celowościowa. Ratio legis omawianej regulacji opiera się nie tylko na poprawie sytuacji osoby niepełnosprawnej, ale też ma na względzie prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 804/10, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1037/12, z dnia 19 stycznia 2011 r,. sygn. akt I OSK 1389/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/11 z dnia 23 sierpnia 2012 r. I OSK 73/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Grażyna Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Wydanie 4, C.H. Beck, Warszawa 2013r., s.101-102).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2011 r. W orzeczeniu tym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz ustalono, że niepełnosprawna posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni 53m2. W oświadczeniu załączonym do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca wyraźnie stwierdziła, że we wskazanym lokalu zamieszkuje sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, iż w lokalu skarżącej przebywają inne osoby, które sprawują nad nią opiekę w takim wymiarze, który uzasadniałby przyjęcie, że wspólnie z nią zamieszkują.
Nawet jeżeli przy prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżąca korzysta doraźnie z pomocy osób trzecich, nie oznacza to, że dzieli z nimi lokal mieszkalny i nie podważa ustaleń organu, że strona zamieszkuje samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie spełniony został wymóg zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną z inną osobą (osobami), który to warunek, w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, determinuje możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w tym przepisie. W analizowanym przypadku, do jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, zajmującej samodzielnie trzypokojowy lokal mieszkalny, przepis ten nie miał zastosowania. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2317/12 wydany został w innych okolicznościach faktycznych.
W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie zaznaczył, że oddzielne zamieszkiwanie nie zawsze może oznaczać pozbawienia uprawnienia z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowisko to jednak odniósł do okoliczności rozpoznawanej sprawy, z których wynikała niezbędność sprawowania całodobowej opieki nad skarżącym i konieczna obecność opiekunów przez cały ten czas mieszkaniu. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Skarga ta była niezasadna bowiem organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej interpretacji omówionego wyżej przepisu, co doprowadziło je do trafnej konkluzji o przekroczeniu przez wnioskodawczynię kryterium powierzchniowego, określonego w art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy dodatkach mieszkaniowych, kwalifikującego do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi M. P. na podstawie art. 151 P.p.s.a. Mając na względzie sytuację materialną skarżącej, jak również pomocowy charakter świadczenia którego dotyczyła sprawa, NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.
- - ---------------------- 7