Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 975/13, po rozpatrzeniu skargi L.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu, po przeprowadzeniu w dniach 24 maja i 28 maja 2013 r. oraz 4, 5 i 14 czerwca 2013 r. kontroli w [...], wydał w dniu 24 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 pkt 8, w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404) wystąpienie, zawierające 9 wniosków dotyczących stwierdzonych podczas kontroli naruszeń przepisów prawa pracy.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, L.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu.
Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu postanowieniem z 16 lipca 2013 r., na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodzić się należy z (aktualnym również pod rządami obecnej ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy) stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia u pracodawcy naruszenia przepisów prawa pracy, w tym między innymi w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 tego przepisu skierowania wystąpienia w sprawie ich usunięcia, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych (art. 11 pkt. 8).
Organ przywołał treść art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i stanął na stanowisku, że z przytoczonych przepisów wynika, że ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. W konsekwencji wystąpienie, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej, natomiast zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej. Zarówno w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i w art. 127 § 1 kpa mówi się o odwołaniu od decyzji. Natomiast wystąpienie nie jest decyzją w rozumieniu powyższych przepisów. Dlatego nie można wnieść odwołania od wystąpienia, ponieważ jest ono niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa.
Skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną interpretację, skutkującą uznaniem, że wystąpienie pokontrolne Inspektora Pracy nie nakłada na podmiot kontrolowany obowiązków prawnych, a tym samym nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania,
- - art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem, że obowiązek ustosunkowania się do wystąpienia pokontrolnego wydanego w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i wskazania sposobu realizacji wniosków w nim zawartych nie jest równoznaczny z prawnym obowiązkiem ich wykonania, a tym samym, że wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną,
- 2) przepisów postępowania, to jest:
- - art. 127 § 1 kpa poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, że wystąpienie pokontrolne wydawane w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania,
- - art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem za niedopuszczalne wniesienia odwołania od wystąpienia pokontrolnego wydawanego przez Inspektora Pracy w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi podnosił, że wystąpienie pokontrolne Inspektora Pracy z 24 czerwca 2013 r. nakłada na skarżącego bezpośrednio obowiązki prawne, dlatego ma charakter decyzji administracyjnej i wbrew stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy podlega zaskarżeniu w trybie wskazanym w kpa. Nadto skarżący jest zobowiązany w zakreślonym terminie zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wystąpienie nie jest zatem czynnością faktyczną, która pozostaje bez znaczenia prawnego dla kontrolowanego skarżącego. Wystąpienie odpowiada zatem definicji czynności materialno-technicznej.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 975/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje, czy obowiązki wynikające z wystąpienia Inspektora Pracy mogą być potraktowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji przybierające formę decyzji administracyjnej.
Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sposób rozumienia środka prawnego przysługującego organom Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie wystąpienia (art. 11 pkt 8, w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - Dz. U. z 2012 r. poz. 404), istotnie budził wątpliwości. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1-7, organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wystąpienie Inspektora Pracy jest decyzją administracyjną, jako że nakłada na jego adresata ściśle określone obowiązki (postanowienie z 12 czerwca 2003 r., sygn. II SA 3622/02, pub.
Prawo Pracy 2003 r. nr 10, poz. 38). Zbliżony pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2629/04, pub. Lex nr 171664, wskazując, że dla oceny charakteru wystąpienia decydujące znaczenie ma nie nazwa, lecz treść nałożonego na pracodawcę obowiązku. Pogląd odmienny wyraził zaś wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01 (pub. OSP 2003 r. nr 4, poz. 48), argumentując, że obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. To stanowisko znalazło akceptację w szeregu później wydanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowienie z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowienie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowienie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, wyrok z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz postanowienie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08, dostępne pod adresem internetowym: www.cbois.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji podzielił pogląd przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych i przyjął, że wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia 24 czerwca 2013 r. nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej, bo nie nałożyło na pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego.
Sąd I instancji rozważył także, czy wystąpienie Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył, że przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie takiego związku Sąd nie stwierdził. Wystąpienie to bowiem nie tylko nie rodziło żadnego obowiązku po stronie adresata, czyli skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stwarzało po stronie pracownika żadnego uprawnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt 1478/07). Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy podmiot kontrolowany, do którego skierowano wystąpienie, jest jedynie obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych.
Równocześnie Sąd I instancji, odnosząc się do stanowiska skarżącego, że wystąpienie państwowego Inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną, wyjaśnił, że kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków. Z treści sentencji wystąpienia wskazanego w art. 11 pkt. 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne. Nie poddane jest ono egzekucji, a więc nie ma również wpływu na sytuację prawną strony. Obowiązek poinformowania o terminie i o sposobie wykonania wniosków nie jest bowiem równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Skoro wystąpienie nie stanowi władczej formy działania, to nie może ono także być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej, są władczymi formami działania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06).
W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Inspektora Pracy nie przysługuje status decyzji administracyjnej i słusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył L.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...].
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów procesowych, czyli:
- - art. 104 § 1 i 2 kpa, w związku z art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne wydawane w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie ma charakteru aktu władczego, a tym samym nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym,
- - art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżone wystąpienie nie stanowi akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się de facto do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne wydawane w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 404) nie ma charakteru aktu władczego, a tym samym nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym. Zarzut ten uznać należy za niezasadny.
Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od określenia charakteru prawnego wystąpienia organów Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić trzeba, że charakter prawny tego rodzaju wystąpienia, co zasadnie podniósł i wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, wywoływał wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01 (OSP 2003, nr 4, poz.
48) wyjaśnił, że wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa powyżej, nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że wskazany w wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Kwestionowane przez skarżącego wystąpienie pokontrolne nie nałożyło na skarżącego jako pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem pracodawcy, nie zaś charakter aktu władczego. Świadczy o tym również brak zagrożenia konkretną sankcją administracyjną w przypadku niezastosowania się przez skarżącego do zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.
Zgodnie z art. 21 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia) postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń.
W art. 11 powołanej ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy, które najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako nakazanie podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1-7) i skierowanie wystąpienia (pkt 8). Zgodnie z art. 33 ust. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy:
- 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a;
- 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8;
- 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11;
- 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
Z powyższego wynika, że postępowanie kontrolne ma swój odrębny przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie stanowi, że zaskarżeniu podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, postanowienia te pełnią jedynie rolę pomocniczą, przygotowawczą do podjęcia określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, m.in. w formie decyzji. Dopiero te decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostki kontrolowanej. Postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończą postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzygają sprawy co do istoty.
Wskazać także należy, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego.
W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji uznał, że należy rozważyć, czy wystąpienie Inspektora Pracy będące przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). W myśl tego przepisu (w wersji aktualnej na dzień wydania postanowienia) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Jak prawidłowo wyjaśnił to Sąd I instancji, przepis ten wymaga, aby zaskarżony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie takiego związku nie można stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko nie rodziło bowiem żadnego obowiązku po stronie adresata, czyli skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stworzyło żadnego uprawnienia po stronie jego pracowników. Oznacza to, że co do zasady skarżący nie musiał się temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jego obowiązkiem było wyłącznie zawiadomienie inspektora pracy w terminie określonym w wystąpieniu o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Podporządkowanie się takiemu wystąpieniu nie kwalifikuje się także do zastosowania egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji takiej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Nie można zatem było uznać, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące w swej istocie decyzją administracyjną odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponieważ wystąpienie inspektora pracy stanowi niewładczą formę działania, to nie może być ono również zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej, są władczymi formami działania.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.