Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 576/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z [...] listopada 2013 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozwiązaniu umowy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] października 1994 r., Nr [...], Zarząd Miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), orzekł o rozwiązaniu umowy zawartej [...] czerwca 1987 r. w formie aktu notarialnego Nr [...], w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego we Wrocławiu przy ul. R. [...], oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb K., o powierzchni [...] m², dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], a także o odebraniu od U. i A. O. przedmiotowego gruntu.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO we Wrocławiu z [...] marca 1995 r., nr [...].
Skarga A. O. wniesiona od ww. decyzji została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu z 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95.
Decyzją z [...] czerwca 1996 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku A. O. o wznowienie postępowania, zakończonego ww. ostateczną decyzją z [...] października 1994 r. odmówiło wznowienia postępowania, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją tego Kolegium z [...] września 1996 r., nr [...], zaś skarga A. O., została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu z dnia 10 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1227/96.
Wnioskiem z [...] października 2013 r. A. O. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Wrocławia z [...] października 1994 r., Nr [...], wskazując, że umowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie przewidywała możliwości jej rozwiązania przez następców prawnych Państwa, z powodu niedotrzymania terminu zabudowy. Nadto wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym i orzeczenia jako użytkownik wieczysty nie otrzymał, nie został również powiadomiony o postępowaniu administracyjnym w sprawie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania. Podniósł też, iż w dacie wykreślenia go jako użytkownika wieczystego z księgi wieczystej, budynek był wykonany w stanie surowym, a na kilku działkach sąsiednich nie wylano nawet fundamentów, ale tylko jego pozbawiono prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podał, że Zarząd Miasta Wrocławia podejmował decyzję w sprawie, w której Gmina Wrocław była stroną, wobec czego na podstawie art. 27a § 1 k.p.a., Zarząd podlegał wyłączeniu.
Odmawiając wszczęcia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Zarządu Miasta z [...] października 1994 r. była już poddana kontroli instancyjnej i sądowej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami brał z urzędu pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, przysługiwała mu także kompetencja stwierdzenia nieważności decyzji, gdy stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego miał cechy prawomocności, a oceną w nim wyrażoną związany był organ administracji i ten sąd, a na mocy obecnie obowiązujących przepisów ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny przed 1 stycznia 2004 r. wiąże organ i wojewódzki sąd administracyjny. Kolegium podkreśliło, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak wynika z orzecznictwa.
Oddalając skargę A.O., w której podkreślono, że Naczelny Sąd w wyroku z 18 grudnia 1995 r. szczegółowo i precyzyjnie omówił zagadnienia objęte rozpoznaniem w sprawie, ale nie rozpoznał kwestii czy nie naruszony został art. 27a k.p.a., a także czy sprostowanie błędu pisarskiego w decyzji Zarządu Miasta z [...] października 1994 r. było zgodne z art. 113 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że postanowienia są zgodne z prawem.
Sąd podkreślił: W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawomocności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej. Poprzednio obowiązująca ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiła, że orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd, a także inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a obecnie obowiązujące przepisy zasadę tę również wyrażają, co oznacza, że wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W istniejących uwarunkowaniach prawnych organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a., co wynika z uchwały z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 stwierdzającej, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez odmowę wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, co obecnie ma miejsce na podstawie art. 61a k.p.a. Natomiast tylko uzasadniony względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajduje się to, na co powoła się wnoszący podanie, tylko w takim wypadku wyrok oddalający skargę nie byłby przeszkodą w przeprowadzeniu postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji, jak wynika z uzasadnienia tej uchwały.
Takie okoliczności nie mają miejsca w sprawie, bowiem Naczelny Sąd, orzekając w sprawie SA/Wr 1483/95 znał wszystkie argumenty skarżącego dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 1995 r., utrzymującej w mocy decyzję Zarządu z [...] października 1994 r., na co wskazuje uzasadnienie wydanego w tej sprawie wyroku. Nadto wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu z [...] października 1994 r. przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji Kolegium z [...] marca 1995 r. organ orzekałby w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.
Skargę kasacyjną od wymienionego na wstępie wyroku wniósł A. O., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a., naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie (oddalenie) przez WSA skargi A. O. na postanowienie SKO we Wrocławiu z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w wyniku wadliwego uznania za prawidłowe zastosowanie przez SKO art. 61a k.p.a. jako podstawy do domowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] marca 1995 r., nr [...], do której skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem NSA O/Z we Wrocławiu z 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95, bez uprzedniego, wstępnego zbadania, wbrew stanowisku zawartemu w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, czy podniesione tym wnioskiem naruszenie art. 27a k.p.a. zakończonego decyzją SKO we Wrocławiu z [...] marca 1995 r., nr [...] w związku ze skargą na tą decyzję do NSA O/Z we Wrocławiu było przedmiotem badania i prawomocnego osądzenia przez NSA O/Z we Wrocławiu w 1995 r. (SA Wr 1483/95);
- 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w toku postępowania zbadania skargi A. O. w świetle przepisów art. 156 § 1 k.p.a., przy przyjęciu, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu, oraz że nie była badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. (SA/Wr 1483/95);
- 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego usunięcia merytorycznej wady decyzji Zarządu Miasta Wrocławia z [...] października 1994 r., nr [...], postanowieniem z [...] marca 1996 r., nr [...], podpisanym przez Prezydenta Miasta Wrocławia bez wymaganych uprawnień.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Podkreślić należy przede wszystkim, że wniosek A. O., zawarty w piśmie procesowym z [...] października 2013 r., rozstrzygnięty postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem tego Kolegium z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na które została oddalona skarga zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r. II SA/Wr 576/14, dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1994 r. Zarządu Miasta Wrocławia. Decyzja ta została wydana w I instancji, a od niej zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które utrzymało ją w mocy decyzją z [...] marca 1995 r. nr [...].
Stwierdzenie nieważności decyzji, jako tryb stanowiący wyjątek od, statuowanej art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnych musi być prowadzone w określonym porządku instancyjnym. Postępowanie nadzorcze może być prowadzone wobec decyzji wydanych przez organy I instancji, jednak tylko wówczas, jeżeli mają one walor ostateczności. Natomiast w sytuacjach gdy na skutek wniesienia środka zaskarżenia została wydana decyzja przez organ odwoławczy, tryb nieważnościowy musi dotyczyć najpierw decyzji ostatecznej, zatem drugoinstancyjnej, a dopiero następnie decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może być zatem wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja odwoławcza jej dotycząca. Prowadzenie w takiej sytuacji postępowania nadzorczego i wydawanie w nim decyzji nadzorczej powodowałoby, że decyzja ta dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja odwoławcza i decyzja nadzorcza dotyczyłyby bowiem tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej.
W niniejszej sprawie, skoro pozostawała w obrocie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 1985 r. nr SKO [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Zarządu Miasta Wrocławia z [...] października 1994 r., to Kolegium to nie mogło wszcząć postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] października 1994 r., narażałoby bowiem decyzję nadzorczą na nieważność. Już z tego powodu Kolegium musiało odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego, na podstawie art. 61a k.p.a., z innych uzasadnionych przyczyn.
Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego, dot. decyzji z [...] października 1994 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołało się na okoliczność, że decyzje dot. zawarcia umowy użytkowania wieczystego, tj. Samorządowego Kolegium z [...] marca 1995 r. i utrzymanej nią w mocy Zarządu Miasta z [...] października 1994 r., podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu, który wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. SA/Wr oddalił skargę A. O. na te decyzje. Oddalenie skargi na decyzje jest przeszkodą we wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do nich, jak wynika z orzecznictwa i judykatury, chyba że wystąpią wyjątkowe okoliczności, wskazujące na brak wiedzy Sądu w tym zakresie. Ze stanowiskiem tym skarżący kasacyjnie zgadza się, jednak neguje ocenę organu i Sądu, że nie miała miejsca w sprawie okoliczność, której nie rozważył Naczelny Sąd wydając wyrok 18 grudnia 1995 r.
Samorządowe Kolegium w zaskarżonych postanowieniach, jak i Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdziły, że z wyroku z 18 grudnia 1995 r. wynika, że Naczelny Sąd, orzekający w świetle wówczas obowiązujących przepisów, nie będąc związany granicami skargi i mający kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji, rozważył wszystkie istotne okoliczności, co wynika z uzasadnienia tego wyroku. A. O. zaś twierdzi w całym postępowaniu, co było podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż Naczelny Sąd nie wziął wówczas pod uwagę tego, że naruszony został art. 27a § 1 k.p.a. Jego zdaniem Zarząd Miasta Wrocławia podlegał wyłączeniu, zgodnie z tym przepisem, gdyż nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasta Wrocławia, a w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd nie zbadał tej okoliczności. Wojewódzki Sąd stwierdził jednak, że z uzasadnienia wyroku z 29 marca 1995 r. wynika, że wydając wyrok z 18 grudnia 1995 r. Naczelny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i ocenił jednoznacznie cały materiał dowodowy.
Podkreślenia wymaga, co uczyniło Samorządowe Kolegium w postanowieniach odmawiających wszczęcia postępowania nadzorczego i Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku, iż w reżimie prawnym obowiązującym w dacie wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny O/Z we Wrocławiu Naczelny Sąd z urzędu brał pod uwagę każde naruszenie prawa i trudno uznać, iżby kwestii niewłaściwości organu, bo do tego sprowadza się zarzut, nie zauważył. Złamanie w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę decyzji o rozwiązaniu umowy umowy użytkowania wieczystego. Art. 26 ust. 2 tej ustawy dawał kompetencje zarządowi gminy do wydawania decyzji w takiej sprawie.
Zasadnie zatem, powołując się na okoliczności oddalenia skargi na decyzje w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego na decyzję Zarządu Miasta z [...] października 1994 r.
Jeżeli idzie o zarzut braku odniesienia się Wojewódzkiego Sądu do kwestii wadliwości postanowienia prostującego błąd decyzji z [...] października 1994 r., wydanego przez Prezydenta Miasta Wrocławia [...] marca 1996 r., która została podniesiona w skardze do tego Sądu to ten brak choć narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie może to prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić podstawę uchylenia wyroku. Nieodniesienie się też przez Wojewódzki Sąd do tego zarzutu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy – oceny odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] października 1994.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.