Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 16/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 126/18 oddalił skargę Fundacji [...] decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej schroniska dla zwierząt.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] [...]Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]

Ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2013 r., nr 9/2013 Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] (dalej: "PLW") zakazał Fundacji [...] prowadzenia działalności nadzorowanej – schroniska dla zwierząt, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...] oraz skreślił Fundację z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, prowadzonego przez PLW, argumentując między innymi, że nie jest zachowana odległość co najmniej 150 m pomiędzy schroniskiem a najbliższymi siedzibami ludzkimi. W jej uzasadnianiu organ I instancji powołał się również na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt, zlokalizowanej w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. PLW odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nadania Fundacji weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego oraz wpisania na listę podmiotów nadzorowanych przez PLW. W jego uzasadnieniu PLW wskazał, że w dniu 21 lutego 2014 r. do organu wpłynęło zgłoszenie, że Fundacja prowadzi schronisko dla Zwierząt w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Prezydenta Miasta [...], jakie numery ewidencyjne działek znajdują się przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. stwierdzono, iż przy ul. [...] jest zlokalizowana działka ewid. nr [...]. Zdaniem organu I instancji działka nr [...] leży w bezpośredniej bliskości siedzib ludzkich, a konkretnie zabudowań na działce nr ewid. [...].

Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] (dalej: "WLW") postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając organowi I instancji dokonanie czynności wyjaśniających, które nie mogły stanowić podstawy wydania postanowienia.

PLW w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych, nadał Fundacji prowadzącej schronisko dla zwierząt przy ul. [...], działka nr ewid. [...], weterynaryjny numer identyfikacyjny [...] oraz dokonał wpisu tego schroniska do rejestru podmiotów nadzorowanych.

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] r., PLW nakazał Fundacji w związku ze schroniskiem prowadzonym na działce ewidencyjnej nr [...] usunięcie – w terminie do 15 stycznia 2015 r. – następujących uchybień:

1. - brak zachowania odległości co najmniej 150m od schroniska do najbliższych siedzib ludzkich,
2. - brak pomieszczenia do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych,
3. - brak pomieszczenia do przechowywania produktów leczniczych weterynaryjnych i wyrobów medycznych,
4. - brak pomieszczenia do przechowywania karmy,
5. - brak pomieszczenia do prac administracyjno – biurowych i przechowywania dokumentacji,
6. - brak pomieszczenia do celów socjalnych,
7. - brak pomieszczenia przeznaczonego dla wydawania zwierząt ze schroniska,
8. - brak chłodni do czasowego przetrzymywania zwierząt,
9. - brak wybiegów dla zwierząt.

W jej uzasadnieniu PLW podał, że w kwestii odległości schroniska od siedzib ludzkich zwrócił się pismem do Urzędu Miasta [...] o informację, czy działka [...] oznaczona adresem ul. [...]ma dostęp do drogi publicznej oraz czy w odległości poniżej 150 m od schroniska znajdują się siedziby ludzkie. W odpowiedzi Urząd Miasta [...] pismem z dnia 2 września 2014 r. wyjaśnił, że w budynkach znajdujących się przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) jest zameldowanych 6 osób, a przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) jest zameldowanych 9 osób. Z analizy mapy do celów lokalizacyjnych w skali 1:1000, w której literą "m" oznaczono budynek mieszkalny, wynika, że odległości od siedzib ludzkich działki nr [...] wynoszą: do działki nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny – 46 m, przy czym odległość ta zmierzona została od narożnika działki [...] do narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki [...] do działki nr [...], na której także położony jest budynek mieszkalny – 95 m, przy czym odległość została zmierzona od boku działki [...] do boku budynku mieszkalnego.

Ponadto wskazano, że po wydzieleniu działki nr [...] i nadaniu nr ulicy [...]schronisko straciło niezbędną infrastrukturę wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], PLW zakazał Fundacji prowadzenia działalności nadzorowanej – przedmiotowego schroniska dla zwierząt, argumentując w uzasadnieniu, że strona nie wykonała żadnego z obowiązków wynikających z decyzji z [...] października 2014 r., co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 19 stycznia 2015 r. Ponadto PLW w celu rozstrzygnięcia, czy na działce przy ul. [...] znajdują się pomieszczenia wymagane w rozporządzeniu uznał, że niezbędne jest stanowisko PINB. W dniu 17 czerwca 2015 r. organ I instancji otrzymał pismo PINB, z którego wynika, iż po przeprowadzonej kontroli na działce nr ewid. [...] adaptowane boksy dla zwierząt nie spełniają wymagań określonych dla budynków i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Od powyższej decyzji odwołała się Fundacja.

WLW postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższe postanowienie w toku postępowania zażaleniowego zostało następnie uchylone przez Głównego Lekarza Weterynarii.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], WLW uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że w protokole kontroli z dnia 19 stycznia 2015 r. nie wskazano jednoznacznie czy uchybienia określone w decyzji zostały usunięte. Informacji takich nie dostarcza również dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli, wskazano również, że pewne fragmenty protokołu są nieczytelne. Dodatkowo WLW podniósł, iż organ I instancji nie odniósł się do złożonego materiału dowodowego przez stronę w postaci mapy do celów projektowych wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] oraz Urząd Miasta [...], które w jej ocenie dowodzą, że zabudowania nie znajdują się w pobliżu nieruchomości schroniska na której prowadzone jest schronisko, co skutkowało przyjęciem, że PLW w [...] zaniechał obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. PLW zakazał Fundacji prowadzenia działalności nadzorowanej – schroniska dla zwierząt oraz skreślił podmiot z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną. W jej uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do przedstawionej przez stronę mapy do celów lokalizacyjnych i stwierdził, że przedstawiony dowód stanowi kopię niewiadomego pochodzenia w dużej mierze nieczytelną ze względu na mikroskopijny druk, wydruk ten nie jest również opatrzony żadną pieczęcią, podpisem czy innym atrybutem uwiarygadniającym jego pochodzenie i z tych względów odmówił jego wiarygodności. PLW w [...] w tej kwestii oparł się na mapie geodezyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...].

W odwołaniu od tej decyzji Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym brak wzięcia pod uwagę oświadczeń właścicieli pobliskich działek, którzy potwierdzili, że działalność jaką prowadzi fundacja w ich sąsiedztwie nie jest dla nich uciążliwa, zaprzeczyli również, aby na terenie ich zakładów znajdowały się siedziby mieszkalne. Strona zakwestionowała również aktualność mapy do celów lokalizacyjnych, na podstawie której PLW określał odległość granicy schroniska od siedzib ludzkich, zarzuciła również nieprzeprowadzenie pomiarów odległości w trakcie dokonywanych oględzin przez PLW w [...] w dniu 16 stycznia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], WLW uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało jednoznacznie na jakich działkach ewidencyjnych jest prowadzone schronisko. Organ I instancji wskazał również w uzasadnieniu decyzji, że schronisko nie spełnia wymagań infrastrukturalnych, niemniej jednak nie podał, o jakie wymagania infrastrukturalne chodzi, nie przywołał również stosownych w tym zakresie przepisów. PLW w [...] wskazał, że przy ul. [...] zameldowanych jest 6 osób, natomiast przy ulicy [...] zameldowanych jest 9 osób oraz, że na mapie do celów lokalizacyjnych znajduje się litera "m", która wskazuje, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, niemniej nie określił, jakie znaczenie mają powyższe informacje dla rozstrzygnięcia spawy.

PLW nie podał nadto, w jaki sposób określił odległość działek [...] oraz [...] od działki [...] (w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej wskazano numer [...]), na której położone jest schronisko. Organ II instancji zalecił określenie, na jakich działkach ewidencyjnych w rozumieniu prawa geodezyjnego znajduje się schronisko, a tym samym jakie działki są brane pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Zalecił również ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że mamy do czynienia z siedzibami ludzkimi i z jakich przesłanek to wynika, wskazanie w jaki sposób pomiary zostały wykonane i w jaki sposób przyjęto, że mamy do czynienia z odległościami, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji, jakie punkty wyznaczają te odległości, wyszczególnienie jakich wymagań infrastrukturalnych nie spełnia schronisko, ze wskazaniem jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały w tej kwestii naruszone.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], PLW zakazał Fundacji prowadzenia działalności nadzorowanej – schroniska dla zwierząt zlokalizowanego przy ul. [...], obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] oraz skreślił podmiot z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji w odniesieniu do wskazania działki, która obecnie jest uwzględniona jako siedziba schroniska, podkreślił, że jest to działka ewid. nr [...] wskazana na mapie do celów lokalizacyjnych, uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...]. Tytułem uzupełnienia w decyzji wskazano także, że obiekty schroniska położone na działkach [...] są przedmiotem dzierżawy Fundacji. Natomiast wobec faktu, że w stosunku do zakazu prowadzenia działalności na tych działkach orzeczonego prawomocną decyzją PLW w [...] nr [...] z [...] lutego 2013 r., obecnie rozpatrywana lokalizacja schroniska to wyłącznie działka nr [...]. PLW podniósł nadto, iż mapa geodezyjna w skali 1:1000 uzyskana ze Starostwa Powiatowego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), została sporządzona przez właściwy organ w zakresie jego działania, zatem stanowi dowód tego, co zostało tam stwierdzone.

Odnośnie terminu "siedziby ludzkie" PLW wskazał, że problemem jest brak definicji tego terminu, który można by zastosować do niniejszego postępowania oraz w podobnych tego typu sprawach. Celem rozstrzygnięcia tej wątpliwości PLW wystąpił do służb geodezyjnych o wyjaśnienie, co oznaczają symbole literowe wskazane na mapie do celów geodezyjnych. W odpowiedzi uzyskał informację, że litera "m" oznacza siedziby mieszkalne, ponadto, że na działkach tam umieszczonych pod konkretnymi adresami jest zameldowanych kilkanaście osób. Są to działki nr [...] oraz [...]. Na działce [...] funkcjonuje lecznica dla zwierząt. Wskazując na regulację § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r., nr 158, poz. 1657, dalej: "rozporządzenie") PLW stwierdził, że organy inspekcji weterynaryjnej nie są powołane ani uprawnione, aby poprzez swoich pracowników badać posesje zlokalizowane w odległości bliższej niż 150 m od działki [...] pod kątem faktycznego ich zamieszkiwania.

W tym zakresie organ I instancji dał wiarę wyjaśnieniom Urzędu Miasta [...], co również wynika z treści art. 76 § 1 k.p.a., w odniesieniu do dokumentów urzędowych. Trudno również – zdaniem PLW – uznać, że lecznica dla zwierząt na działce ewid. nr [...] nie jest obiektem użyteczności publicznej, w rozumieniu omawianego przepisu. Jest to placówka powszechnie dostępna w zależności od potrzeb klientów, a jej dostępność ograniczona być może jedynie godzinami otwarcia. PLW podniósł, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia określa jedynie termin "siedziby ludzkie", nie określa w żaden sposób, że siedziby te muszą być aktualnie zamieszkane, przez ile osób, ewentualnie jaką część roku, dlatego – w ocenie organu I instancji – w tej kwestii wystarczająca jest informacja Starostwa odnośnie znaczenia symboli literowych oraz urzędu Miasta, że na w/w posesjach są zameldowane osoby. Poza tym, skoro przepisy prawa nie definiują pojęcia siedziby ludzkiej ani nie precyzują, w jaki sposób należy dokonywać weryfikacji tej odległości, przyjęte jest, aby organy przy wykonywaniu czynności kontrolnych posiłkowały się innymi dowodami pochodzącymi z zasobów właściwego miejscowo Urzędu Gminy / Miasta, czy też Starostwa Powiatowego, mapami ewidencji gruntów, planami geodezyjnymi itp.

Posiłkując się tymi dokumentami oraz przedstawioną skalą mapy 1:1000 odległość policzono od granicy działki [...], t.j. schroniska, wyznaczonej przez ogrodzenie do ogrodzenia posesji oznaczonych na mapie symbolem literowym "m" (siedziby ludzkie, lecznica dla zwierząt). Takie stanowisko wyrażono m.in. w piśmie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nie jest to źródło prawa, jednak praktyka zasugerowana wszystkim powiatowym i wojewódzkim lekarzom weterynarii przez Głównego Lekarza Weterynarii, jest zgodna z zasadami logiki i znajduje swoje oparcie zarówno w art. 75 § 1 k.p.a. jak również art. 76 § 1 k.p.a.

W ocenie PLW Fundacja nie spełnia następujących wymagań infrastrukturalnych warunków, co stanowi naruszenie norm prawa materialnego wynikających z przepisów rozporządzenia: brak osobnego pomieszczenia dla przechowywania karmy (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), brak pomieszczenia do prac administracyjno – biurowych i przechowywania dokumentacji (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), brak pomieszczenia do celów socjalnych (§ 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), brak pomieszczenia do wydawania zwierząt ze schroniska (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

W odwołaniu od tej decyzji Fundacja [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. a) § 1 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy w odległości 150 metrów od schroniska dla zwierząt nie znajduje się żaden z podmiotów wymienionych enumeratywnie w tymże przepisie,
2. b) § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8 ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż schronisko nie spełnia warunków technicznych wymaganych do jego prowadzenia,
3. c) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 69, poz. 625), poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie podczas wydawanej decyzji ewentualnego zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt,
4. d) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez działanie organu administracyjnego nie na podstawie przepisów prawa lecz na podstawie reguł, które organ ten wypracował na użytek niniejszego postępowania,
5. e) art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem interesu społecznego, który w realiach rozpoznawanej sprawy polega na zapewnieniu schronienia i opieki, w tym także weterynaryjnej, bezdomnym zwierzętom,
6. f) art. 7 w zw. z art. 75 i art. 80, art. 81 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sposób nie wyczerpujący i kompletny lecz powierzchowny i fragmentaryczny, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż strona nie spełnia wymagań określonych w § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia,
7. g) art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co wyrażało się w tym, że organ mimo istnienia wielu wątpliwości nie dopuścił dowodu z przesłuchania strony, jak również nie informował pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach przez co uniemożliwiono stronie branie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,
8. h) art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności poprzez nierozpoznanie zasadnych wniosków dowodowych złożonych przez stronę w piśmie z dnia 4 września 2017 r., mimo iż zostały one złożone w terminie 7 dni od otrzymania od organu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,
9. i) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zignorowanie zasadnych wniosków dowodowych złożonych przez stronę pismem z dnia 4 września 2017 r.,
10. j) art. 106 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie dostępu o informacji publicznej – opinii w sprawie charakteru pomieszczenia znajdującego się na terenie nieruchomości, podczas gdy organ I instancji mógł tego dokonać jedynie w trybie tegoż przepisu, a tym samym pozbawił stronę możliwości zaskarżenia postanowienia organu wydającego takie stanowisko,
11. k) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,
12. l) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez organ I instancji do oceny i wskazań organu II instancji w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie umożliwienia stronie czynnego udziału w toku postępowania,
13. m) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. WLW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nr [...] obejmowała również działkę nr [...], tyle tylko, że w trakcie toczącego się wówczas postępowania działka ta została przypisana do ulicy [...]. Zmiana w stosunku do postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] polega więc na wyodrębnieniu działki nr [...] i przypisanie jej do nowego numeru porządkowego ulicy, a mianowicie do numeru [...] przy ul. [...]. De facto jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że miejsce prowadzenia schroniska oraz jego rozmiar się nie zmieniły.

W opinii organu orzekającego Fundacja od samego początku prowadzenia działalności schroniskowej miała pełną wiedzę co do tego, że schronisko nie spełnia wymagań weterynaryjnych w zakresie odległości od siedzib ludzkich (pismo z dnia 6 marca 2007 r.).

Odnosząc się w następnej kolejności do kwestii niespełnienia wymogu z § 1 ust. 1 rozporządzenia, czyli odległości 150 m od siedzib ludzkich oraz obiektów użyteczności publicznej, WLW wskazał, że jednym z zasadniczych problemów z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zdefiniowanie pojęcia siedziby ludzkiej. Pomimo braku ustawowej definicji tego pojęcia, uznać należy, że chodzi tu o wszelkiego rodzaju budowle, w których zamieszkują lub nawet potencjalnie mogą zamieszkiwać ludzie. Przyjęcie koncepcji, że chodzi tylko o budynki zamieszkane przez ludzi, po pierwsze, jest sprzeczne z ratio legis przepisu, z którego wynika konieczność oddalenia schroniska od siedzib ludzkich o 150 m, po drugie zaś, przyjęcie interpretacji dokonanej przez Fundację nie ma żadnego odzwierciedlenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą skierowaną przeciwko Skarbowi Państwa jako podmiotowi odpowiedzialnemu za wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Celem § 1 ust. 1 rozporządzenia jest uniemożliwienie lokalizacji schronisk dla zwierząt w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich. Ustawodawca założył, że schroniska dla zwierząt zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich mogą być działalnością uciążliwą dla mieszkańców zamieszkujących sąsiadujące z nim nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], PLW nakazał usunięcie wskazanych w niej uchybień, w tym między innymi uchybienia polegającego na braku zachowania odległości co najmniej 150 m od siedzib ludzkich. W uzasadnieniu tej decyzji PLW wyraźnie wskazał, że odległość budynków mieszkalnych, a więc siedzib ludzkich w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia od działki nr [...] wynosi odpowiednio: do działki nr [...] z budynkiem mieszkalnym - 46 m, przy czym odległość mierzona jest od narożnika działki nr [...] do narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr [...]; do działki nr [...] z budynkiem mieszkalnym - 95 m, odległość mierzona od boku działki nr [...] do boku budynku mieszkalnego. Organ zaznaczył, że ustalenia zawarte w decyzji stanowiły podstawę faktyczną ostatecznej decyzji PLW w [...] z dnia [...] października 2014 r. i powinny one stanowić podstawę wydanej przez PLW decyzji nr [...], a to z tej przyczyny, że przeprowadzona przez PLW kontrola wyraźnie potwierdziła, że wymóg w postaci odległości od siedzib ludzkich nie został spełniony.

Taki wniosek nakazuje też logika, ponieważ nieruchomości czy obiektu budowlanego w inne miejsce przenieść nie można. Skoro schronisko znajduje się cały czas w tym samym miejscu, budynki znajdujące się na sąsiadujących działkach również, to przyjąć należy, że w stanie faktycznym nic się nie zmieniło. Zdaniem WLW, skoro odległość ta została raz określona w decyzji nr [...] i strona jej nie kwestionowała, to w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zaskarżonej odwołaniem należało wyłącznie ustalić, czy uchybienia te zostały usunięte. Skoro nie zostały one usunięte, to PLW musiał wydać decyzję zakazującą prowadzenia schroniska i skreślającą podmiot z rejestru, co też uczynił w wydanej decyzji.

Według WLW wydaje się, że PLW w zaskarżonej odwołaniem decyzji powinien był odnieść się właśnie bezpośrednio do ustaleń poczynionych dla potrzeb decyzji [...] i wskazać, że odległości te wynoszą odpowiednio 46 i 95 m, czego niestety nie uczynił. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej odwołaniem decyzji wykazuje więc pewne deficyty, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik toczącego się postępowania, tym bardziej, że strona o treści decyzji nr [...] doskonale wiedziała i jej nie kwestionowała. Brak jest wobec tego podstaw do wyeliminowania zaskarżonej odwołaniem decyzji z obrotu prawnego. W tym względzie przyjąć należało, że PLW w prawidłowy sposób dokonał obliczenia odległości schroniska od siedzib ludzkich.

W kontekście pojęcia siedziba ludzka organ II instancji wskazał, że PLW w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał (podobnie jak we wcześniejszych postępowaniach w niniejszej sprawie), że na działkach nr [...] i [...] jako graniczących z działką [...], zameldowanych jest kilkanaście osób. W ocenie WLW trafny jest pogląd PLW, że jest to jedna z przesłanek uznania danego obiektu budowlanego za siedzibę ludzką. Skoro bowiem w danej lokalizacji zameldowane są określone osoby, to mogą one w każdej chwili korzystać z przysługujących im uprawnień, a więc także do zamieszkiwania w danej nieruchomości. Fakt, że w danej chwili osoby te nie zamieszkują w danej posesji nie może, jak chciałaby Fundacja, skutkować przyjęciem, że z siedzibą ludzką nie mamy do czynienia.

Jednocześnie organ odwoławczy dodał, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakazuje opierać się przy ocenie tego, czy mamy do czynienia z siedzibami ludzkimi jedynie na oświadczeniach stron.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut strony, że PLW w [...] oparł się na nieaktualnej mapie z 2014 roku, ponieważ z akt wynika jednoznacznie, że mapa ta jest aktualna.

Odnosząc się następnie do kwestii pisma pełnomocnika strony z dnia 4 września 2017 r., w którym wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz dowodu z oględzin schroniska oraz przyległych do niego nieruchomości, celem ustalenia jego warunków technicznych, sanitarnych oraz rzeczywistej odległości od siedzib ludzkich, WLW wskazał, że żądanie strony przeprowadzenia wskazanych wyżej dowodów wpłynęło w ostatnim – 7 dniu terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. W tym zaś dniu została już wydana przez PLW decyzja zaskarżona odwołaniem. Teoretycznie więc mogło dojść do naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, aczkolwiek z praktycznego punktu widzenia z taką tezą zgodzić się nie można, a to z tego powodu, że dowody zgłoszone przez stronę miały służyć stwierdzeniu okoliczności, które zostały już wcześniej ustalone przez PLW (odległość stwierdzona w decyzji [...]i potwierdzony brak zmiany w decyzji [...]) i nie było żadnych wątpliwości co do stwierdzonych okoliczności. W ocenie WLW tego rodzaju żądanie miało służyć jedynie przedłużeniu postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie podczas wydawanej decyzji ewentualnego zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, WLW stwierdził, że ustawa nie daje organom żadnego luzu decyzyjnego. Stosownie do brzmienia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, PLW wydał w dniu [...] października 2014 r. decyzję nr [...] mocą, której nakazał usunięcie uchybień, co oznacza, że PLW zastosował najmniej dotkliwą dla strony sankcję i uwzględnił zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zdrowia ludzi. Zarzut ten nie może się wiec ostać. Kolejnym zaś rozstrzygnięciem przyjętym przez PLW było rozstrzygniecie zgodne z art. 9 ust. 1 ustawy, co znalazło swój wyraz w decyzji PLW nr [...].

W kwestii zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, że PLW nie był zobligowany do podjęcia działania zmierzającego do uzyskania od PINB w trybie dostępu do informacji publicznej opinii w sprawie charakteru pomieszczenia znajdującego się na terenie. W ocenie WLW ocenę charakteru pomieszczenia PLW powinien był podjąć samodzielnie, oceniając je z punktu widzenia przepisów prawa weterynaryjnego, a nie budowlanego. Dodał nadto, że działanie PLW nie było w żaden sposób kwestionowane na etapie toczącego się postępowania administracyjnego, tym bardziej, że Fundacja była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Nawet gdyby przyjąć, że to działanie PLW należy uznać za uchybienie, to nie miało ono wpływu na toczące się postępowanie.

W ocenie WLW nie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. Organ I instancji, pomimo pewnych uchybień natury proceduralnej, działał co do zasady w sposób zgodny z prawem, a uchybienia, które się pojawiły nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie uzasadniają one ewentualnego wyeliminowania decyzji PLW z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem interesu społecznego, który w realiach rozpoznawanej sprawy polega na zapewnieniu schronienia i opieki, w tym także weterynaryjnej, bezdomnym zwierzętom.

Nieuzasadniony jest nadto zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 i art 80 i 81 k.p.a. ponieważ – zdaniem WLW – organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dowodowe w sposób pełny, poczynione w trakcie przeprowadzonych kontroli ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości. Nawet jeśli przyjąć, że uchybienia takie zaistniały, to nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fundacja [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, iż skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm. dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd, kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...]utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] zakazującej Fundacji [...] prowadzenia działalności nadzorowanej – ochroniska dla zwierząt oraz skreślającej Fundację z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1855 z późn.zm., dalej: "ustawa"; "u.z.z.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy, podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, z wyłączeniem działalności, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. o, jest obowiązany spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów, obejmujące w szczególności wymagania dotyczące obiektów budowlanych lub miejsc, w których prowadzi się działalność nadzorowaną, lub osób wykonujących określone czynności w ramach tej działalności oraz zakresu takich czynności.

Powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n oraz p, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 i 3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11 (art. 9 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. z 2004 r., nr 158, poz. 1657) schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt. Teren, na którym jest zlokalizowane schronisko, powinien być utwardzony i ogrodzony (§ 1 ust. 1 i 2).

W schronisku dla zwierząt wyodrębnia się pomieszczenia przeznaczone do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych; przechowywania karmy; prac administracyjno – biurowych i przechowywania dokumentacji; celów socjalnych (§ 2 ust. 1 pkt 1, 5, 7, 8). W schronisku dla zwierząt powinny znajdować się ponadto pomieszczenie przeznaczone dla wydawania zwierząt ze schroniska (§ 2 pkt 2). Schronisko wyposaża się w piec do spalania zwłok zwierząt lub chłodnię do czasowego przetrzymywania tych zwłok w przypadku przekazywania ich do zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych (§ 3).

Sąd po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej norm prawnych stwierdził, że organy orzekające w sprawie zebrały kompletny materiał dowodowy, na jego podstawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały właściwą normę prawa materialnego.

Sąd podniósł, że z akt administracyjnych wynika, że Fundacja [...] zajmuje się obecnie prowadzeniem działalności nadzorowanej – schroniska dla zwierząt na działce nr ewid. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] (art. 1 pkt 1 lit. "j"), które – co jasno wynika z przywołanych wyżej norm prawnych – z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności powinno spełniać ściśle określone w przepisach obowiązującego prawa wymagania weterynaryjne. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji nakazał Fundacji usunięcie – w terminie do 15 stycznia 2015 r. – uchybień związanych z prowadzeniem przedmiotowego schroniska obejmujących: brak zachowania odległości co najmniej 150m od schroniska do najbliższych siedzib ludzkich, brak pomieszczenia do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, brak pomieszczenia do przechowywania produktów leczniczych weterynaryjnych i wyrobów medycznych, brak pomieszczenia do przechowywania karmy, brak pomieszczenia do prac administracyjno-biurowych i przechowywania dokumentacji, brak pomieszczenia do celów socjalnych, brak pomieszczenia przeznaczonego dla wydawania zwierząt ze schroniska, brak chłodni do czasowego przetrzymywania zwierząt, brak wybiegów dla zwierząt.

Argumentując wspomniane rozstrzygnięcie PLW wyjaśnił, że celem zbadania kwestii odległości schroniska od siedzib ludzkich zwrócił się pismem do Urzędu Miasta [...] o informację, czy działka [...] oznaczona adresem ul. [...] ma dostęp do drogi publicznej oraz czy w odległości poniżej 150 m od schroniska znajdują się siedziby ludzkie. W odpowiedzi Urząd Miasta [...] pismem z dnia 2 września 2014 r. poinformował, że w budynkach znajdujących się przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) jest zameldowanych 6 osób, a przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) jest zameldowanych 9 osób. Na podstawie analizy mapy do celów lokalizacyjnych w skali 1:1000, w której literą "m" oznaczono budynek mieszkalny organ stwierdził, że odległości od siedzib ludzkich działki nr [...]wynoszą: do działki nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny - 46 m, przy czym odległość ta zmierzona została od narożnika działki [...] do narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki [...]; do działki nr [...], na której także położony jest budynek mieszkalny - 95 m, przy czym odległość została zmierzona od boku działki [...]do boku budynku mieszkalnego.

Ponadto wskazano, że po wydzieleniu działki nr [...] i nadaniu nr ulicy [...] schronisko straciło niezbędną infrastrukturę wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Powyższe rozstrzygnięcie, co potwierdza zebrany materiał dowodowy, nie zostało zakwestionowane przez Fundację w drodze odwołania do WLW i w rezultacie uzyskało przymiot ostateczności, wiążące są zatem przyjęte za podstawę jego wydania ustalenia faktyczne oraz prawne.

Niespornym jest również, że organ I instancji na podstawie ostatecznej decyzji z [...] lutego 2013 r. już raz zakazał stronie skarżącej prowadzenia schroniska dla zwierząt, które wówczas zlokalizowane było przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...] oraz skreślił Fundację z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, argumentując między innymi, że nie jest zachowana odległość co najmniej 150m pomiędzy schroniskiem a siedzibami ludzkimi.

W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi jednoznacznie, że termin usunięcia przez Fundację uchybień sprecyzowanych w ostatecznej decyzji z [...] października 2014 r. upłynął bezskutecznie, co obligowało PLW, po przeprowadzeniu w dniu 16 stycznia 2017 r. kontroli schroniska, do zastosowania art. 9 ustawy i podjęcia decyzji zakazującej prowadzenia schroniska dla zwierząt oraz skreślającej Fundację z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną.

Sąd podkreślił, że podstawową kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest niezachowanie wymogu z § 1 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje zlokalizowanie schroniska w miejscu oddalonym co najmniej o 150m od siedzib ludzkich oraz obiektów użyteczności publicznej. W ocenie Sądu strona skarżąca stara się nieudolnie dowieść, że wymóg ten jest w realiach rozpoznawanej sprawy spełniony, z czym jednak w świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób się zgodzić. Analiza decyzji PLW z dnia [...] lutego 2013 r. i z dnia [...] września 2017 r. oraz załączonych do akt dokumentów uzasadnia trafność stanowiska organu odwoławczego, że teren i rozmiar działalności prowadzonej przez Fundację co do zasady nie uległ zmianie. Zmienił się wyłącznie adres schroniska z ul. [...], pierwotnie obejmującego działki nr ewid. [...], na ul. [...], działka nr ewid. [...]. Na marginesie wspomnieć trzeba, że według Krajowego Rejestru Sądowego siedziba Fundacji w dalszym ciągu znajduje się przy ul. [...].

Ten zabieg, czysto kosmetyczny i pozorny, nie doprowadził jednak do zmiany usytuowania schroniska (zajmuje ono bowiem w dalszym ciągu ten sam obszar), a tym samym zwiększenia odległości pomiędzy schroniskiem a "siedzibami ludzkimi", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach powołanej na wstępie ustawy. Prawidłowe odkodowanie jego znaczenia nie może się jednak odbywać dowolnie, sprzecznie z zasadami logiki, w sposób postulowany dla własnych potrzeb Fundacji. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy pod pojęciem "siedzib ludzkich" należy rozumieć wszelkiego rodzaju miejsca – budowle, w których mieszkają i mogą zamieszkiwać ludzie. Odmienna interpretacja tego pojęcia, prezentowana przez stronę skarżącą, jakoby chodziło tylko o budynki zamieszkane przez ludzi, jest nie do pogodzenia z ratio legis § 1 ust. 1 rozporządzenia i mogłaby w rezultacie skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa.

Prowadzenie schroniska dla zwierząt, które, co nie budzi wątpliwości Sądu jest działalnością potrzebną i pożyteczną, wiąże się jednak z potencjalnymi uciążliwościami dla okolicznych mieszkańców w postaci hałasu czy zagrożenia epidemiologicznego. Zatem, celem racjonalnego ustawodawcy było uniemożliwienie lokalizacji schronisk dla zwierząt w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają załączone do akt sprawy oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości o nieuciążliwym charakterze działalności prowadzonej przez schronisko. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotny jest natomiast fakt, że schronisko cały czas znajduje się w tym samym miejscu, a w budynkach położonych w odległości mniejszej niż 150 m od terenu schroniska, na działkach [...] zameldowanych jest kilkanaście osób. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że nie wszystkie z tych osób, bądź nawet żadna z nich obecnie nie zamieszkuje na terenie danej posesji, nie powinna uzasadniać konkluzji, że budynki te przestały być siedzibami ludzkimi.

Nie można bowiem z góry założyć, że zameldowane na przedmiotowych działkach osoby nie będą chciały w dalszym ciągu korzystać z przysługującego im prawa zamieszkiwania na terenie nieruchomości. Zbędne w związku z powyższym było przeprowadzenie dowodów postulowanych przez skarżącą Fundację w pismach z 4 września i 28 listopada 2017 r., zmierzających do badania pod kątem zamieszkiwania lub niezamieszkiwania lokali w budynkach znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich czy też wykonanie dokładnych pomiarów odległości pomiędzy terenem schroniska a sąsiednimi nieruchomościami. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przez PLW oraz WLW wiążące pozostawały, nie kwestionowane dotychczas przez skarżącą Fundację ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2014 r., iż odległość siedzib ludzkich (budynków mieszkalnych), o której mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia od działki nr [...] wynosi odpowiednio: do działki nr [...] z budynkiem mieszkalnym - 46 m, przy czym odległość mierzona jest od narożnika działki nr [...] do narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr [...]; do działki nr [...] z budynkiem mieszkalnym - 95 m, odległość mierzona od boku działki nr [...] do boku budynku mieszkalnego, i to one powinny stanowić podstawę uprzedniej weryfikacji PLW i wydania decyzji z dnia [...] września 2017 r., która jest bowiem prostą konsekwencją nieusunięcia uchybień stwierdzonych w uprzednio wydanej ostatecznej decyzji z 27 października 2014 r.

Sąd dodał, że oprócz kwestii lokalizacyjnej, która niewątpliwie wyklucza prawną możliwość funkcjonowania schroniska w obecnym miejscu przy ul. [...], schronisko nie spełnia również pozostałych wymagań weterynaryjnych określonych w § 2 ust. 1 pkt 5, pkt 7, pkt 8 oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, decyzja WLW jest zgodna z prawem i brak jest przesłanek do usunięcia jej z obrotu prawnego. W toku postępowania odwoławczego WLW, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonej z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie, jak zasadnie argumentował organ odwoławczy, uzasadnienie decyzji PLW zawiera pewne braki, jednak nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu II instancji, że w toku postępowania administracyjnego doszło niewątpliwie do naruszenia art. 10 k.p.a., jednak wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzone uchybienie nie mogło rzutować na wynik sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia norm prawa procesowego, jak i materialnego, Sąd uznał za chybione, ponieważ nie znajdują one oparcia w świetle zgromadzonych dowodów oraz poczynionych wyżej rozważań.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego podczas gdy organ ten działał nie na podstawie przepisów prawa lecz na podstawie reguł, które sam wypracował na użytek niniejszego postępowania,
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego podczas gdy decyzja ta wydana została z pominięciem interesu społecznego, który w realiach rozpoznawanej sprawy polega na zapewnieniu schronienia i opieki, w tym także weterynaryjnej, bezdomnym zwierzętom,
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, w szczególności poprzez zaniechanie prowadzenia wyczerpującego postępowania celem ustalenia czy schronisko spełnia wymagania określone w § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z dnia 12 lipca 2004 r.),
5. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo, iż organy administracji nie zagwarantowały stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co wyrażało się w tym, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji mimo istnienia wielu wątpliwości nie dopuścił dowodu z przesłuchania strony, jak również nie informował pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach przez co uniemożliwiono stronie branie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,
6. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo uniemożliwiania stronie przez organy obu instancji czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności poprzez nierozpoznanie przez organy obu instancji zasadnych wniosków dowodowych,
7. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji gdy zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie rozpoznały wniosków dowodowych strony pomimo, iż przedmiotem tych wniosków dowodowych były okoliczności mające znaczenie dla sprawy,
8. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie dostępu do informacji publicznej – opinii w sprawie charakteru pomieszczenia znajdującego się na terenie schroniska, podczas gdy organ pierwszej instancji mógł tego dokonać jedynie w trybie tegoż przepisu, a tym samym pozbawił stronę możliwości zaskarżenia postanowienia organu wydającego takie stanowisko,
9. 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu drugiej instancji mimo braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,
10. 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia i decyzji organu drugiej instancji mimo prowadzenia przez tenże organ postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej,
11. 10. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz odstąpienie przez Sąd I instancji od kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, w tym oceny wszystkich zarzutów skargi;
12. II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
13. 1. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w odległości 150 metrów od schroniska dla zwierząt nie znajduje się żaden z podmiotów wymienionych enumeratywnie w tymże przepisie,
14. 2. § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż schronisko nie spełnia warunków technicznych wymaganych do jego prowadzenia,
15. 3. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie podczas wydawanej decyzji ewentualnego zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z uwagi na ich zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Orzeczenia sądów oczywiście mogą mieć charakter pomocniczy w procesie wykładni i stosowania prawa przez organy administracji, jednakże organy administracji procedują w oparciu i na podstawie przepisów prawa.

Przepis art. 7 k.p.a. natomiast stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takie sformułowanie zarzutów nie miało miejsca w odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 2-3 petitum skargi kasacyjnej.

W dalszej części skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 75 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Podobne rozważania należy poczynić w odniesieniu do art. 8 k.p.a. czy art. 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 75 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej należycie uzasadniony i w związku z tym nie może być merytorycznie rozpoznany.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Zarzuty zawarte w punktach 5-8 petitum skargi kasacyjnej należy rozpatrzyć łącznie, gdyż dotyczą one zarzutu braku rozpoznania wniosków dowodowych strony.

Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Strona musi zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1605/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18, źródło CBOSA). Zawnioskowane przez stronę w toku postępowania administracyjnego dowody a chociażby zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie dostępu do informacji publicznej – opinii w sprawie charakteru pomieszczenia znajdującego się na terenie schroniska nie miały wpływu na toczące się postępowanie. Oceny charakteru pomieszczenia organy weterynaryjne powinny dokonać samodzielnie mając na względzie przepisy prawa weterynaryjnego, a nie budowlanego.

Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że działanie Powiatowego Lekarza Weterynarii nie było w żaden sposób kwestionowane na etapie toczącego się postępowania administracyjnego, tym bardziej, że Fundacja była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem w świetle powyższego zarzut naruszenia zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej schroniska dla zwierząt nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 k. p. a. w zw. z art. 77 k.p.a. a także art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., gdyż przedmiotem wniosków dowodowych były okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada zaufania obywateli do organu, wyrażona w art. 8 k.p.a., obliguje organy do postępowania, w którym w organy wypowiadając się w tych samych kwestiach (aczkolwiek w różnych ich aspektach) czynią zbieżne ustalenia faktyczne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady poprzez poczynienie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych zbieżnych z tymi, które wynikają z kontrolowanej decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.

Zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Jak zasadnie natomiast zwrócił uwagę Sąd I instancji zaskarżona decyzja spełnia wskazane wyżej wymagania.

Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani art. 141 § 4 p.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie mogły zostać naruszone w sposób wskazany w omawianym zarzucie, czyli poprzez odmowę uchylenia decyzji organu drugiej instancji mimo braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, źródło CBOSA). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć do zwalczania stanowiska sądu co do oceny stanu faktycznego. Jeśli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego, to choćby była ona odmienna od oceny przedstawionej przez skarżącego, to nie można twierdzić, że doszło do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1375/05, źródło CBOSA).

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Łodzi skargi Fundacji [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że w pierwszym z zarzutów podniesiono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej, zakładów należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, zakładów należących do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania środków żywienia zwierząt, zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych, rzeźni, targów, spędów, ogrodów zoologicznych oraz innych miejsc gromadzenia zwierząt.

W kontekście treści ww. przepisu wskazać należy na cel w jakim ustawodawca wprowadził przedmiotową regulację. Za ratio legis tego przepisu uznać należy to, iż ustawodawca założył, że schroniska dla zwierząt zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich mogą być działalnością uciążliwą dla mieszkańców zamieszkujących sąsiadujące z nim nieruchomości.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich. Nie można zatem przepisu tego rozumieć tak, że zawiera on zakaz lokowania na terenie schroniska miejsc przebywania ludzi, szczególnie jeżeli miejsca te są związane z pracą ludzi i ciągłą ich obecnością na terenie schroniska. W przedmiotowej sprawie w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że w skład infrastruktury schroniska wchodzą między innymi mieszkania dla osób, które w nim pracują, a uprawnienie do mieszkania związane jest z pracą wykonywaną na rzecz schroniska. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przepis § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia pozbawia te osoby prawa do przysługującego im mieszkania ze względu na ochronę zwierząt, którymi osoby te zajmują się zawodowo pracując w tymże schronisku. Tak więc ze względu na brak przepisu zakazującego lokalizowania na terenie schroniska dla zwierząt mieszkań dla jego pracowników, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanego wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię wymagań weterynaryjnych wobec schronisk, tj. § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Wyżej wymienione rozporządzenie w § 2 stanowi, że w schronisku dla zwierząt wyodrębnia się pomieszczenia przeznaczone do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, izolowania zwierząt chorych lub podejrzanych o chorobę, utrzymywania zwierząt zdrowych, w tym osobne dla samców, samic, samic z oseskami, młodych oddzielonych od matek, przechowywania produktów leczniczych weterynaryjnych i wyrobów medycznych, przechowywania karmy, przechowywania środków dezynfekcyjnych, prac administracyjno-biurowych i przechowywania dokumentacji, celów socjalnych.

Natomiast w § 3 rozporządzenia uregulowano konieczność wyposażenia schroniska w piec do spalania zwłok zwierząt lub chłodnię do czasowego przetrzymywania tych zwłok w przypadku przekazywania ich do zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych. Z kolei § 5 tego rozporządzenia stanowi, że w schronisku zapewnia się wybiegi dla zwierząt pozwalające na realizację zachowań właściwych dla przebywających na nich gatunków zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowym schronisku ww. normy prawne zostały naruszone, wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ I instancji nakazał Fundacji usunięcie - w terminie do 15 stycznia 2015 r. - uchybień związanych brakiem pomieszczenia do wykonywania zabiegów leczniczych i chirurgicznych, brakiem pomieszczenia do przechowywania produktów leczniczych weterynaryjnych i wyrobów medycznych, brakiem pomieszczenia do przechowywania karmy, brakiem pomieszczenia do prac administracyjno-biurowych i przechowywania dokumentacji, brakiem pomieszczenia do celów socjalnych, brakiem pomieszczenia przeznaczonego dla wydawania zwierząt ze schroniska, brakiem chłodni do czasowego przetrzymywania zwierząt oraz brakiem wybiegów dla zwierząt.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazując wymienione fakty słusznie stwierdził, że naruszono ww. normy tak więc ani zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, ust. 2 pkt 2, § 3 oraz § 5 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia.

Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu oraz przyjętej, na jego poparcie, argumentacji.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, m.in. organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, to wtedy, w zależności, od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję:

1. 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub
2. 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub
3. 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności.

Zwrot "w zależności" wskazuje, że ustawodawca pozostawił organowi, czyli powiatowemu lekarzowi weterynarii, swobodę rozstrzygnięcia (luz decyzyjny) w zakresie dokonania oceny stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt i w zależności od jej rezultatu, wydania jednej z trzech decyzji. Użyta w dyspozycji art. 8 ust. 1 pkt 1-3 alternatywa rozłączna oznacza, że organ inspekcji weterynaryjnej może, wg swojego uznania opartego o wyniki kontroli i o ocenę stopnia zagrożenia, wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień, lub decyzję zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Takie ujęcie normatywne niewątpliwie zapewnia organowi dostateczny stopień operatywności korzystania z jednego ze środków prawnych wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt.

W ustalonych okolicznościach faktycznych, organ ma swobodę wyboru konsekwencji prawnych zastosowania norm art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Ten luz decyzyjny sprowadza się w istocie do swobodnej oceny stanu faktycznego i dokonania w konsekwencji adekwatnej subsumcji jednej spośród alternatywnych norm nakazujących, bądź zakazujących.

Ustawa o ochronie zdrowia zwierząt zawiera precyzyjne regulacje przewidujące sankcje w przypadku niezastosowania się do nakazów lub zakazów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1-3. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11 ustawy.

Cel ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, jakim jest ochrona zdrowia zwierząt, ale także ochrona zdrowia publicznego, w pełni usprawiedliwia tak restrykcyjny charakter omawianych przepisów. Naruszenie wymagań weterynaryjnych dla określonej działalności nadzorowanej skutkuje w pierwszej kolejności wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a w razie niewykonania nakazu lub zakazu określonego w tej decyzji - wydaniem decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy.

W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, swym orzeczeniem, nie naruszył art. 8 ust. 1 ustawy.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.