Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 16/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1012/22 oddalił skargę A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 29 października 2020 r. znak SKO.PSŚ/41.5/2108/2020/12874/LZ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

A.J. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której nie domagając się przeprowadzenia rozprawy i zaskarżając wyrok w całości, wniosła alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi (a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi od dnia złożenia wniosku o to świadczenie, ewentualnie przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia) lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, tj. zwrot użytych materiałów piśmienniczych i poniesionych kosztów wysłania wniosku o uzasadnienie wyroku i wysłania skargi kasacyjnej (łącznie 19,80 zł).

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:

1. naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 z art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 107 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że zachodziły ku temu podstawy, albowiem organ przy załatwianiu sprawy nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, nie rozstrzygnął wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony i bez wskazania uzasadnionych przyczyn odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a nadto w uzasadnieniu nie odniósł się w ogóle do zarzutów natury prawnej sformułowanych w odwołaniu;
2. art. 145 § 1 (pkt 1 – przyp. NSA) lit. a) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym pozostawieniem w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, pomimo że SKO w Katowicach dokonało niezgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 33 u.ś.r., a w konsekwencji odmówiło bezzasadnie przyznania skarżącej należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) oraz w zw. z przepisami ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP): art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 przez ich niezastosowanie, wskutek czego Sąd sporządził nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jest odniesienia się do sformułowanych w skardze zarzutów i zastosowania się do wykładni prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2022 r.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 16 § 1 i art. 264 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 przez ich niezastosowanie, czego konsekwencją było nagminne łamanie praw skarżącej jako strony postępowania, wydawanie sprzecznych ze sobą orzeczeń, uchybianie autorytetowi sądownictwa administracyjnego i standardom konstytucyjnym;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 18, art. 32, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na tym, że osoba skarżącej nie została potraktowana tak samo jak inna osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, pomimo, że skarżąca spełniała wszystkie warunki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r.;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na tym, że odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że Sąd I instancji orzekający pierwotnie uznał za swoją argumentację, którą skarżąca przedstawiła w zakresie traktowania przebywania na urlopie wychowawczym jako rezygnacji z zatrudnienia, a nadto pomimo, że skarżąca w zaufaniu do państwa (ustanowionych przepisów) i zapadłych na tle stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. orzeczeń sądowych zdecydowała się (celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem) na urlop wychowawczy i wystąpiła o wsparcie finansowe od Państwa (wniosek o świadczenie pielęgnacyjne);
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., przez ich błędną wykładnię polegającą na ich jedynie literalnym odczytaniu i zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem może być rozumiana tylko jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy oraz, że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie zawarła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę, co do zasady, poddaje w pierwszej kolejności zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w wadliwej wykładni (i niezastosowaniu) przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy odczytywać systemowo i celowościowo, co prowadzi do wniosku, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego. Skarga kasacyjna sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Według stanowiska skarżącej kasacyjnie, rezygnacja z zatrudnienia, uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinna być rozumiana jako rezygnacja ze stosunku pracy, a prawidłowa wykładnia oznacza przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także zaprzestanie świadczenia pracy w wyniku korzystania z urlopu wychowawczego, jaki przysługuje pracownikowi. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że dyrektywy wykładni językowej nakazują przy interpretacji tekstu prawnego uwzględniać definicje legalne, nakazują ustalać znaczenie przepisów w taki sposób, aby ich fragmenty nie okazały się zbędne (z uwzględnieniem wagi wszystkich elementów interpretowanego przepisu), punktem wyjścia dla wykładni powinna być wypowiedź traktowana jako całość. Definicje zawarte w tekście prawnym podlegają wykładni na równi z innymi wyrażeniami tego tekstu, z tym zastrzeżeniem, że wykładnia definicji dokonywana jest w pierwszej kolejności, przed wykładnią przepisów zawierających zdefiniowaną nazwę.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ma postać definicji równościowej: zawiera zwrot definiowany (definiendum), zwrot łączący ("oznacza to") i wyjaśniający znaczenie i zakres definiowanej nazwy człon definiujący (definiens). Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni tej definicji, koncentruje się na określeniu "wykonywanie pracy", uznanym za zasadniczy. Analizowany przepis jest definicją legalną, norma zachowania nim określona dotyczy zatem nakazu określonego rozumienia zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" na gruncie ustawy. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca traktuje ustawową definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jak definicję klasyczną, w której wyjaśnienie nazwy odbywa się przez wskazanie rodzaju (genus) i różnicy gatunkowej. Rodzaj określany jest z użyciem nazwy o zakresie obejmującym nazwę definiowaną i w stosunku do niej nadrzędną, wskazanie różnicy gatunkowej polega na wskazaniu, czym desygnaty nazwy definiowanej różnią się od pozostałych desygnatów rodzaju. Im bardziej nazwa przyjęta jako genus jest szersza od definiowanej, tym bardziej musi być rozbudowana część określona jako różnica gatunkowa (zob. A. Malinowski: Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 50-53). Z tego powodu, również w przypadku definicji klasycznych, nie można nadać decydującego znaczenia wyłącznie jednemu z elementów zawartych w definiensie, w szczególności rodzajowi, albowiem o znaczeniu definiowanej nazwy decydują oba elementy w nim zawarte, przy czym różnica gatunkowa determinuje jednak zakres nazwy definiowanej.

Definicja z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest jednak definicją klasyczną, lecz definicją zakresową. Cechą tego rodzaju definicji równościowych jest to, że w definiensie wymienia się nazwy generalne, których zakresy są rozłączne i które łącznie wzięte pokrywają cały zakres definiowanego określenia. Nie ulega wątpliwości, że analizowana definicja po stronie definiensa (członu definiującego) w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z pominięciem charakteru definicji i nakazu uwzględniania wszystkich elementów interpretowanego tekstu w skardze kasacyjnej wadliwie założono, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w defininsie definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakie czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

O prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, o czym świadczą powoływane w skardze kasacyjnej wyroki (I OSK 1867/15 oraz prawomocne, chociaż niepoddane ocenie NSA wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 190/22, II SA/Gl 1689/21, II SA/Gl 1204/19). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane w tej sprawie jest jednak ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2425/10, I OSK 2250/12, I OSK 1703/15, I OSK 572/16, I OSK 1544/19, I OSK 467/20, I OSK 687/21, I OSK 1036/21, I OSK 889/21, I OSK 1472/10, a także orzeczenia w nich powoływane). Naczelny Sąd Administracyjny, aktualnie prezentuje ujednolicone stanowisko wskazując, iż w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę.

Z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

W sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie były okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym dzieckiem. Sprawowanie opieki jest jedną z przesłanek koniecznych, ale nie jest przesłanką wystarczającą. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga łącznego wystąpienia przesłanek, a brak jednej z nich jest dostateczną podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Okoliczność, iż skarżąca przebywając na urlopie wychowawczym "nie wykonuje pracy", nie oznacza jeszcze, iż jest z tego powodu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Również utrata dochodu będąca skutkiem uzyskania prawa do urlopu wychowawczego nie jest tożsama z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia. Norma prawna wyprowadzona z wykładni art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyraźnie wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie natomiast w stanie zatrudnienia w oparciu o którąkolwiek z ww. podstaw prawnych uniemożliwia uznanie, iż nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia.

Nie jest kontrowersyjny pogląd, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż co do zasady nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Zawieszenie obowiązków i uprawnień pracowniczych ma jednak charakter czasowy. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (vide: E. Maniewska, [w:] E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeks pracy, Lex/el. 2021, uwagi do art. 186-1868; K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. III, uwagi do art. 186 i nast.). Skoro zatem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

Powyższe zapatrywanie, wyprowadzone z gramatycznej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., nie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej. Wsparcie finansowe państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi przybiera zróżnicowane formy, a ich wybór pozostawiony jest osobom zainteresowanym. W przypadku osób pozostających w zatrudnieniu mogą one skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego.

Świadczenie pielęgnacyjne ma inny charakter i jest skierowane do osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnują z tych form aktywności zawodowej. Celem tego świadczenia jest wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne, oprócz środków utrzymania, zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo iż z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Nie daje to podstaw do zaakceptowania stanowiska, iż celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia.

Również względy systemowe nie dają podstaw do przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było utożsamienie utraty dochodów z tytułu zatrudnienia z faktycznym zaprzestaniem wykonywania pracy. Przeczy temu posługiwanie się przez przepisy u.ś.r. pojęciem "utraty dochodu". Stan taki ma miejsce m.in. w sytuacji uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a u.ś.r.), ale także w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.). Powyższe wyraźnie wskazuje, iż uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym na gruncie art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" określa podstawy prawne, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (vide: wyrok NSA w sprawie I OSK 889/21 i powołane w nim orzeczenia).Nie był zatem zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (niezależnie od wadliwej jego konstrukcji), którego uzasadnienie stanowiło twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że Sąd I instancji orzekający pierwotnie (orzekając w uprzednim postępowaniu – przyp. NSA) uznał za swoją argumentację, którą przedstawiła skarżąca w zakresie traktowania przebywania na urlopie wychowawczym jako rezygnacji z zatrudnienia a nadto, pomimo, że skarżąca w zaufaniu do państwa i zapadłych na tle stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. orzeczeń sądowych zdecydowała się na urlop wychowawczy i wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. Argumentacja tego zarzutu, rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazuje, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwe rozstrzygnięcie sprawy, niezgodne z uprzednio zajętym przez Sąd stanowiskiem w sprawie II SA/Gl 1493/20. Stanowisko zawarte w tym wyroku nie jest w jakimkolwiek stopniu wiążące, albowiem orzeczenie to było przedmiotem kontroli instancyjnej (I OSK 1584/21), a wyrok został uchylony. Bezpodstawnie zatem skarżąca kasacyjnie uznaje stanowisko WSA zajęte w rozstrzygnięciu II SA/Gl 1493/20 za wiążące, niezależnie od osobistej akceptacji dla zajętego w nim stanowiska.

Także stanowisko skarżącej kasacyjnie wyjaśniające intencje, jakie towarzyszyły decyzji o skorzystaniu z urlopu wychowawczego nie mogło stanowić skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Podstawą uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa. Argumentacja skarżącej, która wskazuje, że dokonana przez nią analiza orzecznictwa doprowadziła do podjęcia decyzji o urlopie nie stanowi argumentacji prawnej, która mogłaby być podstawą uwzględnienia postawionego zarzutu. Poza możliwościami odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje stanowisko skarżącej kasacyjnie o postępowaniu i rozstrzygnięciu w sprawie I OSK 1584/21. W uznaniu skarżącej kasacyjnie skład orzekający NSA przy odrobinie dobrej woli nie musiał przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania, tylko mógł uzupełnić materiał dowodowy i rozpoznać skargę i nieuprawnionym było wskazywanie przez NSA, aby nowy skład orzekający na nowo rozważył kwestie czy przebywanie na urlopie wychowawczym spełnia warunki przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca kasacyjnie, ignoruje zarówno zasady postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i zmierza wprost do podważenia prawomocnego wyroku NSA.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 18, art. 32, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP – poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na tym, że osoba skarżącej nie została potraktowana tak samo jak inna osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia celem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, pomimo, że skarżąca spełniała wszystkie warunki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zarzut ten został postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, a więc dotyczy naruszenia prawa materialnego, przy czym jego uzasadnienie stanowi stwierdzenie przez skarżącą kasacyjnie, że spełniała wszystkie warunki ustawowe do przyznania świadczenia. Ewidentnie zatem skarżąca kasacyjnie w ramach postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny, co jest niedopuszczalne. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Nie zachodzą również podstawy do uwzględnienia sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest wykazania istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W pierwszym zarzucie dotyczącym przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wadliwości zapadłego rozstrzygnięcia upatruje w nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zachodziły po temu podstawy, uznając, że doszło do naruszenia normy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. – oraz w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. W uzasadnieniu zarzutu skarżąca kasacyjnie eksponuje zaistniałe, jej zdaniem, podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Założyć zatem należy, że w ocenie skarżącej doszło do przedwczesnego zamknięcia rozprawy. Tymczasem w myśl przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Treść zarzutu, jak i odnoszący się do niego fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniając swoje stanowisko odnosi się wyłącznie do występujących jej zdaniem w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji uchybień. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi regulację prawną dotyczącą wyłącznie kompetencji przewodniczącego składu orzekającego, która ma charakter wyłącznie techniczny, ściśle porządkowy. Określa ona bowiem tylko moment zakończenia postępowania przed sądem. Przepis ten nie może tym samym stanowić podstawy kasacyjnej, której celem jest zarzucenie sądowi wojewódzkiemu dokonania błędu w ustaleniach faktycznych (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1584/21). Przepis ten może być naruszony wyłącznie wówczas, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyrok NSA w sprawie I GSK 1356/22, w sprawie III OSK 2816/21).

Niezależnie od powyższego, brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia naruszeń przepisów obowiązujących organy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadzają się do zakwestionowania podstaw do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Skarżąca kasacyjnie zmierza do zakwestionowania prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powielając zarzuty, które były przedmiotem oceny w uprzednio prowadzonym postępowaniu oraz nie zauważając, że w wyroku w sprawie I OSK 1584/21 NSA wyraźnie stwierdził, że: "nie można się także zgodzić ze skarżącą, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy naruszył: art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 9, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 76 a, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający dla wydania decyzji. Spornym zagadnieniem pozostawała natomiast tylko kwestia materialnoprawna".

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r - przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pomimo, że SKO w Katowicach dokonało niezgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. Jak wynika z rozpoznanych zarzutów naruszenia prawa materialnego nie doszło do wadliwego rozstrzygnięcia Sądu o braku podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję o odmowie przyznania świadczenia w niniejszej sprawie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego Sąd sporządził nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jest odniesienia się do sformułowanych w skardze zarzutów i nie zastosował się do wykładni prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na istotne braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku bądź złamanie obowiązku wynikającego z art. 190 p.p.s.a. lecz stanowi wyłącznie polemikę z zajętym przez Sąd I instancji stanowiskiem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, zarzut jego naruszenia poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, bo do tego sprowadza się uzasadnienie zarzutu nie mógł być więc skuteczny. Z treści skargi kasacyjnej nie płynie wniosek, aby zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do podstawy prawnej wyroku oraz możliwości odtworzenia toku rozumowania przyjętego przez Sąd. Argumentacja skarżącej kasacyjnie, że Sąd oparł się na argumentacji zawartej w innym wyroku (wyroku NSA) oraz nie uznał argumentacji skarżącej bądź niedostatecznie odniósł się do prezentowanego przez skarżącą stanowiska, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i art. 16 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 264 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z powołanymi przepisami Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie, ze wskazaniem na łamanie praw skarżącej jako strony postępowania, wydawanie sprzecznych ze sobą orzeczeń, uchybianie autorytetowi sądownictwa administracyjnego i standardom konstytucyjnym. Stanowisko zajęte w nieprawomocnym wyroku, następnie uchylonym, nie wiązało w sprawie, wobec czego zajęcie stanowiska odmiennego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie narusza ani zasady zaufania, ani zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej. Wskazać należy, że uchylony wyrok WSA oddalał jej skargę na decyzję odmowną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekał w składzie określonym w przepisie art. 16 § 1 p.p.s.a., w związku z czym także nie doszło do naruszenia tego przepisu. Kwestia ta podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu, skoro naruszenie przepisu art. 16 § 1 p.p.s.a. prowadzi do nieważności postępowania, której w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.