Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 252/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. C. wniesioną na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wynagrodzenia za nadgodziny.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Ponadto Sąd podniósł, że w świetle art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi nie może być uznane za decyzję, ponieważ spośród wymienionych wyżej elementów absolutnie niezbędnych i stanowiących wymagane minimum nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi, z tych samych względów za decyzję nie można uznać pisma Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] Sąd podkreślił, że zarówno Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jak i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi świadomie nie podejmowali decyzji w sprawie wniosku skarżącego o zapłatę wynagrodzenia za przepracowane nadgodziny, bowiem przekonani byli, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalały na wydanie decyzji uwzględniającej wniosek funkcjonariusza.
Sąd wskazał, że powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w powołanym przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 624/05, w uzasadnieniu którego przyjęto, iż nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne za przepracowane godziny nadliczbowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ trafnie podniósł w odpowiedzi na skargę, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie należałoby wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Sąd uznał zatem, że zaskarżone pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi oraz poprzedzające je pismo Dyrektora Zakładu Karnego w [...] stanowiące informacje o obowiązujących przepisach prawa nie są aktami ani czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od postanowienia skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący W. C., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata, zaskarżając to postanowienie w całości.
W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) przez błędne przyjęcie, że organy administracji więziennej nie były władne dokonywać ustaleń w sprawie wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.Urz. Ministra Sprawiedliwości, nr 4, poz. 39).
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz przyznanie skarżącemu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że kwestie czasu służby funkcjonariusza Służby Więziennej oraz przysługującego mu z tego tytułu wynagrodzenia wchodzą w istotę stosunku służbowego i tym samym rozstrzygane są decyzjami administracyjnymi. W ocenie skarżącego chybiony jest argument Sądu, że rozstrzygnięcia organów administracji więziennej nie spełniają wymogów decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., bowiem takiej formy nie przewiduje zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 766/05 podniósł, że powołane zarządzenie nie może stanowić podstawy do ustaleń, gdyż ma charakter aktu wewnętrznego.
Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, jednakże Sąd ten pominął, iż zaskarżone rozstrzygniecie dotyczy praw funkcjonariusza służby więziennej, wynikających ze stosunku służbowego, zatem dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oparto ją na obu przewidzianych przepisem art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach kasacyjnych.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut.
Przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Treść powołanego przepisu wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96). Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, który określa owe uprawnienia lub obowiązki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSA i WSA 2004, nr 2, poz. 30). W skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej takiego przepisu prawa materialnego nie wskazano. Powołany przez skarżącego przepis art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi jedynie, że stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania zaś czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku.
Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa procesowego uznać należy za niezasadny.
Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 32 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1996 r. o Służbie więziennej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy administracji więziennej nie były władne dokonać ustaleń w sprawie wypłaty skarżącemu uposażenia za godziny nadliczbowe na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Zauważyć należy, iż z pojęciem pracy-służby w godzinach nadliczbowych mamy do czynienia wówczas, gdy świadczącego pracę-służbę obowiązują normy czasu pracy. Analiza art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie więziennej prowadzi do wniosku, że skoro czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, to ma on tzw "nienormowany" czas służby. Jest to jeden z elementów dyspozycyjności funkcjonariusza.
Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Spr. Z 1997 r. nr 4, poz.
- jest aktem normatywnym wewnętrznym i nie mogło stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.
Ponadto, zauważyć należy, iż ustawa o Służbie więziennej określająca w sposób wyczerpujący składniki uposażenia funkcjonariusza służby więziennej (art.. 100), nie przewiduje wśród nich prawa do uposażenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalenia wynikające z rozkładu czasu służby.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.