Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 543/13, oddalił skargę Województwa Pomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz gminy nieruchomości zabudowanej oraz na obniżenie ceny sprzedaży.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Sejmik Województwa Pomorskiego w dniu 26 kwietnia 2013 r. podjął uchwałę Nr 589/XXIX/13 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Gminy Miasta Gdańska nieruchomości zabudowanej położonej w Gdańsku przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 191/5 stanowiącej własność Województwa Pomorskiego oraz na obniżenie ceny sprzedaży. Uchwała podjęta została na podstawie art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr 345/XXV/2000 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2000 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. W § 1 pkt 1 uchwały wyrażono zgodę na sprzedaż tej działki w trybie bezprzetargowym, a w § 1 pkt 2 wyrażono zgodę na obniżenie ceny sprzedaży opisanej nieruchomości do kwoty nie niższej niż 1000 zł, wskazując jednocześnie, że sprzedaż ta jest zwolniona z podatku VAT.
W uzasadnieniu zapisu odnoszącego się do zwolnienia sprzedaży z podatku VAT organ wskazał, że Województwo Pomorskie uzyskało indywidualną interpretację podatkową z dnia 3 kwietnia 2013 r., w której Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy stwierdził, że zbycie działki nr 191/5 zwolnione będzie z podatku VAT. Podkreślono przy tym, że interpretację wydano w odniesieniu do transakcji dostawy w drodze zamiany, która stanowi jednak zbycie tak jak sprzedaż.
Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2013 r., nr NK-III.4131.141.2013.LA, stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 589/XXIX/13 z dnia 26 kwietnia 2013 r. w części obejmującej wyrazy, że "sprzedaż zwolniona z VAT".
Organ stwierdził, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważniał organu województwa do stanowienia w zakresie zwolnienia czynności prawnej, jaką jest umowa sprzedaży, z podatku VAT. W konsekwencji Wojewoda Pomorski uznał, że § 1 pkt 2 uchwały w zakresie słów "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" podjęty został z istotnym naruszeniem prawa.
Na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Pomorskiego Województwo Pomorskie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając rażące naruszenie art. 14 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że Sejmik Województwa Pomorskiego nie miał upoważnienia do podania informacji, że sprzedaż nieruchomości jest zwolniona z podatku VAT, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez przyjęcie, że uchwała Sejmiku w zakresie kwestionowanego zapisu "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" jest sprzeczna z prawem oraz art. 82 ust. 4 tej ustawy, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Sejmik Województwa Pomorskiego nie dokonał w uchwale żadnego rozstrzygnięcia w zakresie opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie podał informację o zwolnieniu transakcji z podatku VAT opierając się na uzyskanej uprzednio indywidualnej interpretacji podatkowej. Podanie tej informacji było istotne ze względu na cenę i skalę zastosowanej obniżki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem organu wszystkie zapisy, które nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego są podjęte bez podstawy prawnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 543/13, oddalając skargę uznał, że zapis o zwolnieniu sprzedaży nieruchomości z podatku VAT był w przedmiotowej uchwale umieszczony bezprawnie, albowiem Sejmik Województwa Pomorskiego nie miał uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w tej materii. W ocenie Sądu transakcja sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Województwa Pomorskiego za cenę niższą niż jej wartość rynkowa wymagała uprzedniej zgody Sejmiku wyrażonej w uchwale.
Sąd pierwszej instancji – za organem – uznał, że pomimo informacyjnego charakteru zapisu o zwolnieniu sprzedaży z podatku VAT, nie mogło się ono znaleźć w rozstrzygnięciu uchwały podjętej w oparciu o art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 37 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umieszczenie go bowiem w uchwale organu stanowiącego województwa spowodowało, że zapis ten nabrał charakteru rozstrzygającego. Zdaniem Sądu istotą tej uchwały było bowiem rozstrzygnięcie o uprawnieniu do bezprzetargowego zbycia za obniżoną cenę i żaden przepis prawa nie upoważniał Sejmiku do umieszczania postanowień wykraczających poza ten zakres upoważnienia. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady legalności działania organów administracji publicznej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyło Województwo Pomorskie, wnosząc o jego uchylenie w całości orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 14 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że Sejmik Województwa Pomorskiego nie miał kompetencji do podania w uchwale informacji: "sprzedaż zwolniona z podatku VAT".,
- 2) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czercwa1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego w zakresie "sprzedaż zwolniona z podatku VAT" jest sprzeczna z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Sejmik określa skalę obniżenia ceny w odniesieniu do ceny ustalonej zgodnie z 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uprawniony jest także do podania wysokości tej ceny wraz ze wskazaniem podatku VAT, a w przypadku, gdy transakcja jest zwolniona z opodatkowania, do podania tej informacji. Wskazano, że z art. 14 ust. 1 i 5 powołanej ustawy nie można wyprowadzić reguły, że skoro umowa winna określać obniżoną cenę, to ceny tej nie może w uchwale określić sejmik.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podkreślono, że poza zakresem kompetencji sejmiku pozostaje wypowiadanie się w kwestiach związanych z opodatkowaniem VAT sprzedaży nieruchomości, w tym zwolnienia z tego podatku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie prawa o charakterze istotnym. Przepis art. 82 ust. 5 tej ustawy stanowi bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 26 kwietnia 2013 r., Nr 589/XXIX/13, wyraził zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Gminy Miasta Gdańska nieruchomości zabudowanej położonej w Gdańsku przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 191/5 stanowiącej własność Województwa Pomorskiego oraz na obniżenie ceny sprzedaży. Jednocześnie wskazano, że sprzedaż ta jest zwolniona z podatku VAT.
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2013 r. stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały w części obejmującej wyrazy "sprzedaż zwolniona z VAT".
Podstawę prawną uchwały w tym zakresie stanowił między innymi art. 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomości stanowiące przedmiot własności jednostek samorządu terytorialnego mogą być sprzedawane Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż wartość rynkowa nieruchomości albo oddawane im w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty. Zawarcie umów w sprawach, o których mowa w ust. 1-4, wymaga uprzedniej zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem umów zawieranych przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1, albo zgody odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 14 ust. 1 i 5).
Uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomóści za cenę niższą, niż wartość rynkowa jest aktem stosowania prawa o charakterze indywidualnym i konkretnym, bo odnoszącym się do ściśle określonej sytuacji faktycznej i zindywidualizowanego adresata, stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, w tym wypadku samorządowej, wydawanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Istotą tego aktu administracyjnego jest rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata lub adresatów.
Istota uchwały podjętej w niniejszej sprawie sprowadzała się do przyznania konkretnemu podmiotowi uprawnienia do bezprzetargowego zbycia określonej nieruchomości za cenę niższą, niż jej wartość rynkowa, zaś kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy Sejmik Województwa Pomorskiego miał uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć w materii zwolnienia sprzedaży z podatku VAT.
Wskazać w tym miejscu należy, że wyłączne kompetencje sejmiku, jako organu stanowiącego i kontrolnego województwa określa art. 18 ustawy o samorządzie województwa i nie budzi wątpliwości, że kwestie związane z opodatkowaniem, jak również z przyznanymi ulgami i zwolnieniami z podatków pozostają poza materią należącą do kompetencji sejmiku. Z art. 18 pkt 19 lit. a i pkt 20 tej ustawy wynika natomiast, że do wyłącznej kompetencji sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej oraz podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Zgodnie zaś z art. 18 pkt 11 powołanej ustawy, sejmik jest uprawniony jedynie do uchwalania w granicach określonych ustawami przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych.
Wobec tego stwierdzić należy, że poza zakresem kompetencji sejmiku pozostaje wypowiadanie się w uchwale dotyczącej zgody na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości za cenę niższą, niż wartość rynkowa nieruchomości w kwestiach związanych z opodatkowaniem podatkiem VAT sprzedaży nieruchomości, w tym zwolnienia z tego podatku. Uznać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie do zakresu rozstrzygnięcia Sejmiku nie należało decydowanie o opodatkowaniu przyszłej czynności sprzedaży nieruchomości.
W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, że zapis o zwolnieniu z podatku VAT w niniejszej uchwale miał jedynie informacyjny charakter wskazać należy, iż doktryna dopuszczając umieszczanie w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym takich elementów uzupełniających jak termin, warunek, zlecenie, czy klauzula odwołalności, nie przewiduje możliwości umieszczania w nich postanowień o charakterze informacyjnym. W ujęciu materialnym bowiem akt administracyjny to właśnie rozstrzygnięcie rozumiane jako określenie praw i obowiązków indywidualnie wskazanego adresata, a nie zapisy informacyjne. Umieszczenie zaś w uchwale zapisu o zwolnieniu z podatku VAT spowodowało, iż nabrał on charakteru rozstrzygającego. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argument skargi kasacyjnej w tej kwestii. Nie może być przy tym brana pod uwagę okoliczność, że uzyskano w tej materii indywidualną interpretację podatkową, gdyż kwestie związane z prawem podatkowym są zastrzeżone dla organów podatkowych i nie podlegały rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
Uznać zatem należy, że skoro zapis o zwolnieniu z podatku VAT znalazł się w rozstrzygnięciu uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2013 r., co w sposób istotny narusza prawo, to zasadnie Wojewoda Pomorski orzeczeniem nadzorczym z dnia 29 maja 2013 r. stwierdził nieważność uchwały w tej części. Wobec tego Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył przepisów obowiązującego prawa. To zaś oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.